改革开放以来，成都市的经济和社会飞跃发展，地区综合实力明显增强。但是成都市和全国许多城市一样，在向社会主义市场经济体制转轨过程中，一些计划经济体制时期的旧规制还没有得到彻底的改革，城市化滞后于工业化、城乡差距不断扩大等问题突出，直接影响了经济的持续、快速、健康发展，影响到社会的全面进步。为此，成都市于2003年提出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡经济一体化”的战略部署，2007年获批国家统筹城乡综合配套改革试验区，在实践中致力于破解城乡二元结构的难题，初步形成了城乡同发展、共繁荣的局面，取得了比较好的成效。最可喜的是，成都市的城乡差距开始逐步缩小，城乡居民收入差距从2003年的2.64∶1缩小为2010年的2.54∶1，低于全国水平，这在全国都是少有的。成都市的统筹城乡综合配套改革试验，在破解城乡二元结构，推进新型城市化道路上，具有大量可值得推广的经验。

成都市城乡差距的现状分析

1.城乡居民总体收入水平不断提高

改革开放以来，成都市的经济和社会飞跃发展，城乡居民收入得到很大提高。成都市2001年至2010年的国民经济和社会发展统计公报显示，2001年至2010年成都市GDP以年均13.7%的速度增长，经济总量增加3.7倍。在经济整体水平提高的同时，成都市居民收入水平也得到了很大的提高和改善。成都市城镇居民人均可支配收入由2001年的8128元提高到2010年的20835元，增长2.6倍，年均增长10.6%。农村居民人均纯收入由2001年的3067元提高到2010年的8205元，增长2.7倍，年均增长10.5%。城乡居民收入都有较大幅度提高，增长幅度均超过全国平均水平。

2.城乡居民收入差距开始缩小

成都是一个有1100多万人口的大城市。相比我国其他城市，成都市的城市化严重滞后，2001年的城市化率只有33.5%。从总体看，成都市的经济发展水平已经高于全国的平均水平，但其城市化率却低于全国37.7%的水平。20世纪90年代后，成都市城乡差距呈现逐年扩大，2001年城乡居民收入差距为2.65∶1，全市还有227个贫困村，城乡发展不平衡的矛盾比较严重。2002年，党的十六大给成都市指明了新的发展战略方向。2003年成都市开始了一条新路的探索——统筹城乡经济社会发展，推进城乡发展一体化，就是按照统筹城乡经济社会发展方针，推进城乡发展一体化，围绕全面建设小康社会的战略目标，致力于破解城乡二元结构的体制，在加快城市化的进程中，同时解决好“三农”问题，着力推进农村劳动力向第二、三产业转移，着力推进农民向城市居民转变，逐年减少农民，逐步缩小城乡差距。

国家信息中心发布的报告显示，成都市通过近年来的统筹城乡综合配套改革试验，在破解城乡二元结构，推进城乡一体化的新型城市化进程中，积累了大量可值得推广的典型经验，成都市的城市化道路被定义为“成都模式”。

自2003年推进城乡发展一体化的战略后，成都市在组织上、思想上、体制上、政策上、财力物力上全面加以落实。2007年成都市获批国家统筹城乡综合配套改革试验区。通过多年的努力和实践，现已初见成效：城乡面貌发生明显变化，城市功能显著增强，经济继续快速增长。成都市的城乡差距开始缩小，城乡居民收入差距比例由2001年的2.65∶1缩小为2010年的2.54∶1，大大低于全国的城乡差距水平3.23∶1。根据《成都市2001年—2010年国民经济和社会发展统计公报》，经本文统计分析得出也基本验证了上述结论。成都市2001年—2010年城乡居民收入差距比例变化分析如表1所示。

表1  成都市2001-2010年城乡居民收入差距比例变化分析

来源：根据《成都2001-2010年国民经济和社会发展统计公报》，经本文分析得出。

成都市城乡差距缩小的原因分析

20世纪80年代以来，中国的城乡差距不仅没有缩小，反而在经济高速增长中逐年拉大，相比世界平均水平，中国的城乡差距已经非常严重，已成为世界上城乡差距比较大的国家之一。经测算，2010年中国的城乡收入差距已达3.23∶1。中国城乡发展失衡、差距日趋扩大，是当前中国经济生活中存在的突出矛盾之一。形成城乡差距扩大的因素很多，主要有经济因素、自然因素、历史因素、政策因素、制度因素等方面。成都市是如何实现城乡差距开始缩小和破解城乡二元结构的难题，其中有什么好政策和好方法值得总结和借鉴呢？

1.选择了正确的发展道路

成都市是典型的大城市带大农村的大城市地区，走出中心城区便是大片的农村，农民人数众多，城乡落差比较明显，城乡差距导致的矛盾和问题尤其突出，城乡发展不平衡的矛盾比较严重，是典型的城乡二元结构城市。

1978年实行的改革开放是成都市发展新的历史起点，成都成为全国改革起步最早的城市之一。成都市的快速发展，使得原来的城乡差距变得更大，如何缩小城乡差距和破解城乡二元结构难题，已成为成都市进一步发展的迫切课题。在这种市情下如何加快成都市的发展，总结全国其他先进城市的经验做法，可有两种选择。一种选择是在原有的城乡二元结构体制格局下，把重点放在城市自身的发展上，搞好城里的城市化、现代化，凭借城市管理农村的权力，平调侵占农村的资源，加快城市现代化步伐。但是这种做法的必然结果是城乡差距越来越大，城乡矛盾越来越严重。另一种选择是按照党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展方针，推进城乡发展一体化，围绕全面建设小康社会的战略目标，致力于破解城乡二元结构的体制，在加快城市化的进程中，同时解决好“三农”问题，着力推进农村劳动力向第二、三产业转移，着力推进农民向城市居民转变，逐年减少农民，逐步缩小城乡差距，让农民也享受到城市化、现代化的文明和实惠，使整个城乡经济社会协调发展。经过长期的调研和试点，成都市选择了第二种做法，于2003年作出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的战略部署。

从国外统筹城乡发展的实践来看，政府重视和干预是统筹城乡发展关键。党的十六大为成都市城乡一体化改革指出了明确的方向，也为成都市作出了一个正确的选择，为成都市日后的发展确定了正确目标。通过多年来的实践，成都市城乡面貌发生明显变化，城乡居民收入差距开始缩小，验证了成都市选择的发展道路是正确的。

2.形成了完整的工作思路

2003年成都市开始了新的探索，制定了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的战略目标。自此以后，成都市结合贯彻党的十六大精神落实科学发展观、构建和谐社会，对推进城乡一体化做了深入调查研究，精心策划，全力以赴把主要精力放在统筹全市的经济和社会发展上，全面深入地推进城乡一体化工作。在推进城乡一体化的过程中，逐渐形成了较为清晰完整的工作思路：一是统筹城乡经济社会发展，把推进城乡一体化作为解决“三农”问题的治本之策，努力改变重城轻乡的思路和做法，形成城乡同发展、共繁荣的局面；二是着力调整和改革不合理的政策和体制，破解城乡二元经济结构，改变重城轻乡的格局，逐步向农民、农业、农村倾斜，这是扭转城乡差距扩大趋势，并逐渐缩小城乡差距的根本出路；三是推进“三个集中”战略，积极引导工业向集中发展区集中，耕地向规划经营农户集中，农民向城镇集中，这是成都借鉴外地经验并结合自身实际推进城乡一体化的重要形式；四是在推进城乡一体化的过程中，处理好同农民阶层的关系，不以牺牲农民权益为代价，使农民“失地不失业，失地不失利，失地不失权”；五是为破解城乡二元结构的难题，既对原有体制和机制进行了改革和调整，也增加了人力、物力和财力的投入，改变了原来的国民收入分配、财政资源配置等格局，乃至工作思路和工作安排都做了相应调整。

3.采取了创新的政策和措施

大胆创新尝试是“成都模式”的重要特点之一。具有创新精神的成都政府是“三轴三阶梯”的支点。成都市政府把创新精神融入跨越发展的雄心、政策设计的精心、政策实施的耐心中，推动了“三轴”的纵深发展，推进了“三阶梯”的逐步拓展，政府的创新精神与创新能力贯穿始终。

成都市能够逐渐扭转城乡差距扩大的趋势，使之转而开始缩小的一个重要原因是在推进城乡发展一体化过程中，能够大胆破旧立新，出台了一系列创新的政策和措施，如“全域成都”规划体系、城乡统一的新型户籍管理制度、“三个集中”战略、农村产权改革、建立健全统筹城乡的就业和社保机制等，以创新改革的精神，打破城乡分割体制和政策壁垒，创立城乡一体化体制，逐步填平城乡分隔的鸿沟，把工业与农业、城市与农村、居民与农民作为一个整体来统筹兼顾，协调发展。把占全市人口2/3的农民也吸纳到工业化、城市化的过程中来，与城市居民一起，参与经济和社会建设，从而极大地调动了广大农民群众的积极性，工业化、城市化发展得更顺更好，农民也从中得到了实惠。

成都市推进城乡一体发展的第一件工作，就是制定城乡一体的新规划，打破原来城乡分割规划的格局，构建城乡一体的经济社会运行机制和管理体制；其次是建立城乡统一的新型户籍管理制度，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍制度改革，实行一元化户口登记制度：再次是构建城乡一体的产业布局，实施城乡经济相融的原则，促进三次产业的协调发展等一系列的大胆创新的政策和措施，形成了独特的“成都模式”，它是破解城乡二元结构、缩小城乡差距的支点。

成都市城乡差距缩小带来的启示

城乡居民收入差距问题已成为我国社会主义经济建设的重要制约因素，努力缩小城乡差距，是经济发展到现阶段所面临的重大任务。成都市城乡差距开始缩小的经验，给我们解决这一重大问题以一定的借鉴与启示。

1.“树立和落实科学发展观”是正确的方针路线

结合当前的国情，发展是当代中国的主题，是执政兴国的第一要务。科学发展观是用来指导发展的，全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。要坚持以经济建设为中心，按照“五个统筹”的要求，促进经济社会发展和人的全面发展相统一，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。成都市抓住了科学发展观这一正确方针路线，并作为指导思想来指导成都市的经济和社会发展，取得了可喜的成效。

2.“大胆创新改革”是不朽的铁律

成都市的改革实践一个重要的启示就是充分认识“破旧立新，大胆创新”这一铁律，为实现伟大事业服务。成都市在推进城乡一体化过程中，就以大胆创新和改革的精神，为实现城乡一体化，破解城乡二元结构难题奠定了有力的基础。

3.“把农民利益”放在第一位

成都市推进城乡一体化，破解城乡二元结构的难题所取得的成效，可以验证一点，就是要以“为农民着想”为出发点，把农民利益放在第一位，从农村和农民问题入手，以解决农民问题为首要任务。

缩小城乡差距的建议与对策

1.调节城乡关系，转向以新农村建设为首要任务

从城乡两者的关系来看，城市与农村之间是互为对立关系。长期以来我国基本上是以城市建设为重点，把重点放在城市建设和发展上，重点抓好城里的工业化、城市化和现代化，促使城市的经济和社会快速发展。要破解城乡二元经济结构，缩小城乡差距，可以从调节城乡关系入手，逐步推进以城市建设为重点转向以新农村建设为首要任务。成都市就是做到了这一点。

2.加快土地制度改革，促进农村规模经营

城市化水平较高的英、法、德、美、日等发达国家的实践证明，通过加强保护农村耕地，出台一系列支持农村的法规与措施保护农业的发展，改革土地制度，积极推进农地的规模经营，可逐步实现城乡之间在经济发展方面无明显差距。成都市实践证明，加快农村土地制度改革，积极推进农村土地承包经营权的流转，促使耕地集中利用，可以实现农业规模经营发展。

3.加快农村网络信息化的普及，建设信息化村庄

韩国实践证明，通过加快农村普及网络信息化，建设信息化村庄工程，能改善信息利用环境和信息利用化水平，创造出新颖的发展和收益模式，确保农民能够拥有较稳定的收入。在农村普及网络信息化，可以消除城市和农村之间的信息水平差异，农民可以利用现代信息网络技术，开发出新的发展模式，促进增加农民收入，可缩小城乡差距。目前，韩国农村居民收入已达到城市居民收入的92.5%，城乡已无明显差距。

4.逐步推进城市的部分工业转移到落后农村地区，提高农民就业机会

实践证明，工业化可快速带动地区经济发展。当城市里工业发展到成熟阶段，产业结构调整和转型是必由之路。可以逐步将城里的部分工业转移到落后农村地区，发展农村工业园区形成集聚，促进农村地区工业经济发展，带动农村地区经济和社会发展，实现提高农民就业，提高农民收入。

参考文献：

[1]中国2010年国民经济和社会发展统计公报，2011-02-28.

[2]成都市2001年—2010年国民经济和社会发展统计公报.

[3]国家信息中心.西部大开发中城市化道路——成都城市化模式案例研究.商务印书馆，2010.

[4]陈瑞莲等.破解城乡二元结构：基于广东的实证分析.社会科学文献出版社，2008.

[5]李玉禾.韩国普及网络信息缩小城乡差距.环球资讯，2007(9).

作者单位：北京交通大学中国产业安全研究中心

文章来源：《中国国情国力》2011年第11期