非常高兴今天有机会参加以新型城镇化与转型发展为主题的改革形势分析会。会议开始时迟院长讲了为什么重视这个问题。我理解，目前很多人寄希望通过城镇化扩大内需。如果仅是从当前稳增长的角度看问题，那就太功利了。我想提醒大家注意一个问题，就是通过城镇化扩大内需既是解决眼前问题的需要，又是立足长远的战略选择。我们要注意防止单纯追求城镇化在扩大内需中的短期效果。城镇化的确可以收到立竿见影的效果。昨天股市的表现大家看得很清楚，据网上消息，是因为发改委批了8000亿的轨道交通项目，25个城市、8000亿的轨道交通投资。但是要注意，这只是城市化扩大内需的短期效益。真正要把城市化扩大内需的效益用足用好，不能见物不见人，更多的还是要在人的问题上做文章。这里面就涉及到农民工的市民化问题。农民工市民化问题如果不解决好，城镇化的扩大内需的效益就会大打折扣。这个教训这么多年来应该是表现得淋漓尽致。51.27%的城镇化率，这中间有十多个百分点的“水份”，2亿多进城农民工没有完全市民化。对这部分人，叫“半截子城镇化”也好，叫“城镇化的夹生饭”也好，还是叫“伪城镇化”也好，反正意思都差不多。现在这个人有多少？这个数字都是可以算出来的，按照我们的城镇常住人口，减去城市户籍人口，中间相差两个多亿。你说真正的城镇化水平在34%，这也是有道理的。

　　问题是这么多人为什么实现不了市民化？从1958年的户口登记条例，到1984年的中央一号文件，这中间的26年实行极为严格的城乡二元户籍制度。1984年中央一号文件有一个小突破，首次提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。从1984年的中央一号文件到2011年的国务院办公厅关于推进户籍制度改革的意见，这中间户籍制度改革也走过了二十七八年。二十七八年不能说没有成效，我也算了一下，1984年的城镇人口是2.4亿，去年的城镇人口是6.9亿，算大数就是这二十八年间城镇人口增加了4.5亿。这4.5亿里面扣掉两亿的农民工，城镇户籍人口也增加了两个亿。28年城镇户籍人口增加两个亿，说明城镇户籍制度改革还是在做，特别是2011年的文件对户籍制度改革的基本路径应该是很清晰的，大中小城市分别怎么走，应该说是到目前为止在户籍制度改革方面最全面的文件了。

　　中国的城市化为什么没有遵循城市化的一般规律，人口的城镇化为什么与经济结构的工业化脱节？我看是跟我们体制有关系了。我想至少有五个问题需要注意：

　　第一、我们是在城乡二元体制的基础上启动城镇化的，面临农民工市民化的成本消化难题。这个问题不承认不行。这是个很现实的问题。因为我们在城镇化起点时就做了一道防水墙，一个城内、一个城外，这个落差不断地扩大。从城外要进来的人，势必面临成本如何消化的问题。我们现在主要是由流入地来消化农民工市民化的成本。。我这里有一个数据，讲的是农民工随迁子女上学问题。2011年广东省跨县流动的非户籍学生339万人，这339万人里面大概有25%的人是在公办学校，把这个25%要提高到75%，提高50个百分点，需要增加公办学位78万多，而要满足这78万学位需要建多少学校？建学校要征地，要建校舍，要购买仪器设备，需要多少钱？需要203个亿。建了学校还要有老师，学校的经费、老师的工资每年173个亿。这是个非常现实的问题。现在是怎么去解决这个问题。这还只是义务教育。城乡之间的公共服务差距体现在很多方面，从农村到城里，转移一个人需要多少成本？有人讲需要六万，也有人测算需要十万。这个问题怎么办？解决这个问题与户籍制度改革有关。户籍制度改革的本质，实际上是剥离附着在户籍上的各种社会福利。大的方向还是要逐步缩小城乡公共服务差距。城乡差距缩小了，从农村到城市迁移的成本，也就是城市政府要付出的成本相应就会降低。同时，今后新出台城市公共服务政策原则上不应该再跟户籍挂钩。这一条应该作为一条底线。老的已经挂钩的，我们一条一条地来剥离，一个一个来解决。比如，农民工随迁子女接受义务教育的问题，据说已基本解决。又如，城镇职工社会保障问题，农民工参加的制度门槛在很多地方已经解决了，只要你本人和你的雇主愿意付费，你参加城镇职工社会保障已经没有问题了。还有其他方面，城镇户籍的社会福利也在逐步剥离。现在问题比较大、讨论比较多的是异地高考问题。这个问题主要涉及到跨省流动问题，特别是京津沪的既得利益怎么解决。我想这也是一个早晚的问题，终有解决的一天。

　　第二、我们是在集体所有制基础上启动城镇化的，面临农民工怎么退出农业农村的难题。这个问题恐怕是中国独有的，因为全世界的城镇化都是在土地私有制的情况下实现农民进城的。在土地私有制的基础上，你卖掉你的土地进城也好，还是出租你的土地再进城也好，这是你的自由选择。我们是集体所有制，在集体所有制的基础上，我们很多选择就没法做。农民工进城的时候要考虑很多因素，跟私有制基础上考虑的问题就完全不一样，他的行为也完全不一样。为什么这么多农民工一只脚在城里面，一只脚在农村？背后有这个问题。我们要扩大土地承包经营权的权能也好，还是实现土地承包关系长久不变也好，总是要有一个解决的方向。宅基地的问题恐怕也是如此。因为我们现在的物权法里面给宅基地使用权只有两种权利，占有和使用，收益和处分的权利都没有给农民。农民通过宅基地谋利，就是你出租房子，根据现行法律是不行的，更不要说买卖了。这个问题也需要解决。

　　第三、我们是在房价上涨透支未来的背景下启动城镇化的，面临农民进城以后如何安居的难题。我们说就业靠市场，社保靠政府，住房靠谁？没人回答这个问题。目前城市住房保障只是覆盖城市户籍人口，就是在这样的情况下，现在城镇保障房建设还有这么多问题，压力这么大。如果把2亿农民工考虑进来，把还要进城的几亿农民工考虑进来，农民工的住房问题怎么办？现在还没提上日程。我觉得解决这个问题，纯粹靠市场恐怕很难，以现在这个房价水平，靠农民工的工资解决在城里买房的问题恐怕很难。靠保障房？我们的目标是保障性住房占城镇住房供应量的20%。即便占到了20%，也轮不到农民工。虽然一些地方已将农民工纳入经济适用房、公租房配售配租范围，但门槛恐怕也是有的。农民工进城以后的住房问题，长远来看，怎么跟他在农村的宅基地、农村的住房联系起来，这两者之间的通道怎么打开？应该考虑这个问题。这个通道不打开的话，农民工的住房问题难以解决。有人说农民工在城里住得像耗子，在农村的房子由耗子住。这个问题不解决，我们的城镇化很难谈健康发展。

　　第四、我们是在区域差异非常明显的基础上启动城镇化的，面临农民工稳定性差的难题。过去大量的农民工往东部地区转移，现在产业结构在调整、产业在转移，一部分农民工又向中西部回流，这个过程刚刚开始，还没结束。农民工在运动中随着产业转移，当然他就没有长期打算。他的未来到底在哪里他不清楚。这也是农民工市民化有待克服的难点。

　　第五、我们是在移民文化发育不足的情况下启动城镇化的，面临农民工和本地人口如何有效融合的难题。这个问题还没有引起我们的足够重视。去年我们看到广东也好，浙江也好，就是一些小城镇，外来人口特别集中，一个地方可能就是某某省某某县的农民工。非常集中就容易出现问题，他要抱团，他要扎堆。在我们现在的体制下，当地人口在土地上、在产业上、在分配上占有优势。看看全国知名的几个明星村，本地人口和外来人口的融合问题始终没有解决好。刚才汪老师讲，中国城镇化最大的风险是造城运动，对此很担心。但是我个人感到，中国城市化的最大风险是社会融合问题，包括大城市也好，中小城市也好，没有两代人、三代人，农民工对现有的城市人口、对当地的人口很难做到高度融合。农民工的子女、农民工的后代还是农民工，现在有了农民工二代的概念，今后会不会出来一个农民工三代的概念？我们非常担心这一点。在“拚爹”时代，农民工的后代，他的社会上升通道没有完全打通，在起点上就不公平，在起点上就丧失了很多。这给我们的社会结构，特别是城市社会结构会带来很大的影响。我们看看法国的非洲移民问题，看看美国的黑人问题，再想想我们的农民工以及农民工的后代，恐怕要引起我们的警觉。中国城市化，从风险的角度，我觉得这才是最需要我们担心的。（作者供职于国务院研究室农村司，任副司长，主要从事农村经济改革与发展的理论及政策研究。）