解析新三中全会《决定》 之 城镇化发展模式篇

三中全会《决定》对“城镇化”的表述凸显出发展思路的重大转变。过去“高速度、低效益”、“重投资、轻服务”、“大政府、小市场”的发展模式已经难以为继，必须改变以“政府主导、需求管理为导向”的城镇化发展模式。

三中全会决议方案的城镇化表述表明，未来城镇化改革旨在扭转三个失衡：一，扭转农村反哺城市、农民反哺市民、农业反哺工业的二元结构失衡，促进城乡一体化发展、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；二，扭转只注重刺激需求、不注重扩大供给的失衡，改变行政手段主导下的“过度土地城镇化”，以强有力的产业链为支撑，实现郊区、郊县和邻近区域之间的合理分工，逐步消除城乡之间的界限和发展落差；三，扭转只注重大城市而忽视中小城市的失衡，形成良性互动的多层次城镇体系，一方面可以找到诊治“大城市病”、“大城市周边贫困带”的药方，另一方面使众多中小城市真正成为城镇化进程的依托。

三中全会《决定》全文出炉，带有全局性意义的改革在我们面前清晰地展开，财政体制改革、金融体制改革、国企改革、开放型经济体制改革等等，思想亮点频频。其中对“城镇化”的表述字里行间已经凸显出城镇化发展思路的重大转变。

中国新型城镇化关键不在于“快”，而在于“好”。回顾中国城镇化历程，支撑中国城镇化进程的主要是工业化，但工业化之所以能如此迅猛推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资，三是靠土地财政和房地产驱动。然而，随着人口老龄化以及投资驱动型增长模式的改变，这两大因素在未来都会发生较大变化，这意味着过去“高速度、低效益”、“重投资、轻服务”、“大政府、小市场”的城镇化发展模式已经难以为继。必须改变以“政府主导、需求管理为导向”的城镇化发展模式，将经济转型升级与制度创新结合起来，创新和完善城镇化健康发展体制。

从发展的总体思路上看，未来中国新型城镇化要通过新制度供给盘活劳动、土地、资本、技术四大供给要素，推动整体要素升级和高质量的城镇化。

三中全会决议方案的城镇化表述表明，未来城镇化改革旨在扭转三个失衡：

一是扭转过去只注重城市不注重农村的失衡局面。新型城镇化不是将农村变为城市，而是要建立城乡公平公正平等的模式。城市的空间扩展是单向的、粗放的，对农村实施的是“侵入”式的“空间并购”，实践证明，这种发展方式是不可持续的。公共服务资源不能只集中在大城市，要为中小城市和农村提供相等的服务水平，改变过去农村反哺城市、农民反哺市民、农业反哺工业的二元结构失衡的格局，促进城乡一体化健康可持续发展。

二是扭转过去只注重刺激需求、不注重扩大供给的失衡局面。城镇化根本作用不在于扩大内需，而是在此进程中，通过产业集聚核心的产业分工所带来的规模经济效益，以及城市分工协作带来要素集聚效率的提高。新型城镇化必须依靠强有力的产业为支撑，只有产业发展形成合理的空间布局，聚合成具有竞争力的产业链，才能促进城市要素资源集聚，实现郊区、郊县和邻近区域之间的合理分工，逐步消除城乡之间的界限和发展落差。这是新供给框架下推动城镇化发展的立足点，也是实现城镇化“创新驱动”的必经之路。

三是扭转过去只注重大城市而忽视中小城市的失衡局面。目前在我国661个城市中，50万人口以下的中小城市就有533个，占全国城市的80.6%，中小城市人口占全国人口的59%。中小城市不仅数量多，而且分布也比较均匀。推动中小城市发展，由此产生的就业岗位对单个城市来说虽然有限，但众多的中小城市共同产生作用，可有效解决就业难题，未来中小城市有巨大的发展空间。三中全会新方案的主要思路是以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力推进这一失衡局面的解决。

基于以上这三个失衡的扭转，未来中国的新型城镇化发展之路必须实现三个互动：

一是形成城市与农村的良性互动。城镇化改革的核心内容是要素市场化改革。要素的粗放使用必将导致生产效率低下，生产要素完整产权的保护和尊重，是要素进入市场并获得高效配置和相应经济效率的充要条件。比如三中全会赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，是为了盘活要素，提高资本收益，使农民获益，并进一步推动要素生产力升级。通过城市、工业的高级生产要素，盘活农村、农业低级生产要素，再次聚集农村改革的势能和动力，促进城乡一体化发展、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。目前，农村资源开发利用程度低于城市，因而拥有更多具有较高回报率的投资机会。城乡之间在信息、资本、人才密度方面存在着巨大的落差，一旦打开闸门，就会形成“瀑布效应”。

二是形成城镇化和产业化、工业化的良性互动。高度依赖土地财政和房地产的城镇化发展模式加大了要素成本和产业发展成本。事实上，单纯依赖行政主导，忽视市场机制作用，容易导致地方领导片面追求表面政绩，助长粗放型城镇发展和经济增长，使本该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“过度土地城镇化”。因此，未来必须充分发挥市场配置资源的决定性作用，以现代产业功能区为依托，加快构建以战略性新兴产业、现代制造业、现代服务业和现代都市农业等为主导的产业发展，延长城市产业链。

三是形成大城市与中小城市、小城镇的良性互动，形成多层次城镇体系。在未来的新型城镇化和城市群体系塑造中，大城市与中小城市应该依据人力资本禀赋和产业链确定不同的产业分工。一方面，以大城市群为依托，中小城市合理分工，不仅可以找到诊治“大城市病”、“大城市周边贫困带”的药方，也有助于促进区域产业的合理布局，推动城市群的产业发展。另一方面，进一步开放中小城户籍管理，并在医疗卫生保障和教育条件等方面进行一系列改革创新，加强中小城市及其城镇居民的保障体系，才可能提高中小城市及其城镇居住的吸引力，使其真正成为城镇化进程的依托。

文章来源：南方都市报

作者系中国国际经济交流中心副研究员