城乡一体化是十八届三中全会提出的我国新型城镇化发展方向。加快城镇化步伐，把海口建设成经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市，是海口市的未来发展目标，但突出的城乡二元矛盾制约了海口的全面发展。海口市城乡在规划、基础设施、产业和基本公共服务等方面差异较大，有必要对城乡一体化体制机制进行创新。

海口市推进城乡一体化的现实背景

1、全国城乡一体化与海南省城镇化进程

近年来，中央在成都和重庆试点实施统筹城乡综合配套改革，即城乡一体化建设取得了成效。目前，天津、辽宁、上海、江苏等经济发展超前地区，城乡一体化建设成果瞩目。一些经验已经在全国推广。但我国广大经济后发地区，城乡二元结构依然明显，城市的持续发展和农村的一直滞后形成鲜明对比。

从海南的情况看，建省办经济特区25年来，海南省经济社会发展取得长足进步，城乡面貌发生深刻变化。海南是全国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，生态环境优越，自然资源良好，还有省直管市县制度创新的优势，有条件在统筹城乡和推进城乡经济社会一体化方面走在全国前列。

2、推进城乡一体化是海口市的现实需要

2011年国务院在海口市规划批复中要求，海口市“按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，大力发展高新技术、科教、文化和旅游产业，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，把海口建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。”

海南省“十二五”规划则把海口市定位为环北部湾和海南国际旅游岛的中心城市、全国生态文明示范城市、全市人民共建共享的温馨城市。省领导指示海口要统筹城乡发展，探索新型特色城镇化发展模式，加快城镇化建设。然而，海口市的发展现状与国务院批复的规划和新型特色城镇化的要求有相当大的差距，尤其是现行的体制机制难以满足现代化城市的需要。

海口市城乡一体化体制机制现状

1、海口市城乡一体化现状

与国内其他省会城市相比，海口市的人口城镇化率较低；经济总量较小，综合竞争力偏弱；产业层次较低，自主创新较弱；工业化率较低；服务业发展快；第一产业和第三产业就业比例高；城乡居民收入偏低，城乡收入差距较小；消费结构改善滞后；中心城市聚集辐射作用弱，城市特色不突出；城市管理力度不够；城乡基础设施建设差异较大；社会事业发展滞后于城乡居民生活需要；生态环境大大优于其他省会城市。

2、体制机制的主要问题

海口市城乡一体化的探索大致经历了城市经济体制改革与城乡市场联结、农村综合改革与城市支持农村、城乡统一规划建设的三个阶段。但是，由于海口城乡二元矛盾相对突出，城乡经济发展差距较大，城市现代工业和服务业快速发展，而农村仍然以传统农业为主，城乡户籍界限明显，农村收入水平偏低，城乡基础设施差异较大，农村的教育、卫生、文化、社保等公共服务仍然比较滞后，海口市在城乡统一规划、城乡基础设施建设、城乡产业结构和城乡基本公共服务等方面还存不足，没有真正做到一体化。

（1）城乡一体化规划体系不完整，城乡空间布局、资源配置和产业发展等缺乏综合规划。全市四个区23个建制镇没有全部完成总体规划及镇区控规，249个村没有全部完成规划；中小城镇的经济、社会、土地和产业结构等的规划滞后，限制了中小城镇之间协调互补功能的发挥；有关部门之间、乡镇之间协调性差，不重视社会投资的整体效益，工作上缺乏连续性，导致城乡发展盲目无序。

（2）城乡基础设施差距较大，财政投入非同质化，城市基础设施投入多于农村。农村道路交通设施明显落后于城市，行政村之间公路的硬化情况参差不齐，乡村道路配套设施不完备，有的村农业用水和饮用水还不能满足需要，乡镇教育设备、公共卫生设施（村镇污水处理和垃圾转运等）和农村环境综合整治都没有得到与城市同质的财政投入。

（3）城市服务业发展快，工业化薄弱，在城乡产业互动中带动农村由传统农业向现代农业的改造还没有完成。大中小城镇不能功能互补、协调发展，农村没有得到长足发展，多数农民还没有变为城市居民，还在从事传统的农业而不是从事工业和现代服务业，城乡发展和城乡居民收入的差距仍然比较大，影响了海口建设资源节约型、环境友好型社会的进程。

（4）城乡基本公共服务差距较大，城乡居民不能享受到大致相当的基本公共服务，拥有大致相当的发展机会和发展能力。城乡居民的身份不同，户籍不同，社区管理不同，城市是社区管理，农村是分散在乡村；农村教育、卫生、文化的投入和设施少于城市，教学质量、医疗水平和文化生活明显落后于市区两级，城市居民的养老、医疗和最低生活保障标准也与农村不同，城市高于农村。

海口市推进城乡一体化需要体制机制创新

海口是省会城市，是海南省的政治、经济、文化中心，也是海南省十二五规划中的环北部湾和海南国际旅游岛的中心城市，海南省新型特色城镇化的示范城市和国务院批复建设的以高新技术、科教、文化和旅游产业为主的现代化城市。要使海口成为海南省北部的经济增长极，聚集、辐射和带动周边市县，形成以海口为中心的省会经济圈，需要海口市在以下几个方面进行体制机制创新。

1、城乡规划一体化

按照省会经济圈的需要做一个科学的、系统的海口市规划。科学规划统筹海口的城乡空间布局、资源配置和产业发展，把海口市城乡国民经济和社会发展、城市总体发展、土地利用和生态环境保护等多规合一，统一规划体系，在此基础上进一步实现与专项规划、行业规划等各类规划的统筹协调，建立综合协调管理新机制和规划监督约束机制，统筹资源配置，保障规划实施，有效推进城乡一体化。

2、城乡基础设施建设

满足海口城乡基础设施投资需求，做好引进投资者的规划，增加政府投入和引导社会资本进入，统一规划和建设城乡基础设施，合理配置中心城市的公共资源，改造城市棚户区，加强城乡结合部的水、路、气、电、网基础设施建设，侧重农业基础设施建设，加固沿江农村的水利设施，为病险水库除险，提高农业综合开发项目区、畜牧业区和水产养殖项目区的农业生产条件，改善农村生活环境，增加乡镇教育设备、村镇污水处理和垃圾转运等公共卫生设施。

3、创新户籍管理制度

创新户籍管理制度，推行一元化户口登记制度，对外来人口实行积分落户制度，让进城务工的农民工享受城市的教育、医疗、社保、住房等服务，以此鼓励农村劳动力向城镇转移，为二三产业发展提供必要的人力资源；实行退休专家、高级人才和专业技术人员的“逆城镇化”，促进大中小城镇和乡村人才的自由流动，实现人才均衡配置，带动城乡产业一体化，使海口成为积聚中高级人才的重要基地。

4、完善土地制度改革

在法律保障农地使用权的物权性质的基础上，创新土地政策，围绕确权确地、合法流转、市场运作，明确农村土地所有权，明晰农村集体土地各项权利，在严格用途管制的前提下，允许农民处置承包土地、宅基地、农房和集体资产股权，建立土地市场交易平台，加快把土地资源变成土地资本；对城市土地和农村土地一视同仁，按照用途管制，形成城乡统一的土地规划、土地登记、土地管理、土地市场和城乡居民平等的土地权利。通过土地政策创新，改变土地综合效率低下的状况，提高全市资源开发利用水平，促进海口经济、社会和生态的可持续发展。

5、财税制度改革

培育和完善市场体系，打破城乡二元结构，完善投入方式和管理体制。建立稳定增长的政府投入机制，整合财政资金，确定城乡投入重点领域，对基础设施、教育、科技等直接投入；创新农业投入制度体系，引导多元投资主体投资特色农业、优势产业和农业综合开发项目，通过财政贴息方式引导金融机构信贷投入，通过设施建设及税收减免引导农业企业投入，通过税收优惠和设施建设引导外资投入，通过各种补贴和资金配套引导农户投入，通过成立农业发展基金，向社会筹措资金，等等，形成多层次农业资金投入保障机制。

6、农村金融体制改革

建立多元农村金融组织体系，丰富农村金融主体。改革农村金融体制。对区镇内涉农金融机构实行税收优惠政策，税收优惠政策与支农贷款挂钩，支农贷款效益地方留成或部分返还；商业金融机构进驻农村；成立农业保险（放心保）基金；政策保护和扶持农村保险合作组织；市财政、农发行和其他资金注入，成立支农担保公司，由政府贴息、补偿。

7、基本公共服务均等化

建立和完善与海口经济发展水平相适应的民生保障制度和长效机制，使城乡就业、收入分配、住房保障、医疗卫生、养老保险等均等化，实施基本公共服务均等化的政策，使城乡居民拥有同等的发展机会和发展能力。以产业带动就业，提高城乡居民素质，培养技能型人才，消灭“零就业家庭”；制定和实施全市农民收入倍增计划；均衡配置义务教育资源，缩小城乡校际差距；把城镇居民医保和新农合医疗制度并轨，增加被征地农民养老保险，等等。

8、生态环境保护

结合海口市经济社会发展目标与需求，做出海口市生态环境保护的中长期规划，确立目标，制定生态环境保护管理条例和污染防控政策，建立规范的生态环境检测、评价和问责机制，建成先进的生态环境管理系统，完善生态补偿机制，加大综合治理力度，加快促进企业技术改造，调整能源结构，完善环境经济政策，建立环保、工业、交通、建筑等多个职能部门的协作机制，将环境质量保护纳入官员考核体系，政府、企业、社会形成合力，寻求共赢策略，保护生态环境。

文章来源：上海证券报