建制市设立最根本的目的是要创新城市化的体制机制，建立起能够支撑和引领新型城镇化的体制制度。新型城镇化的国家规划中提出了五个方面的体制创新，最后还特别强调了十个方面的试点，笔者认为城市的设市体制的创新是制度创新的一个非常重要的方面。

1997年以后，设市工作基本停止。十八届三中全会决定中提出两方面要求，一是完善设市的标准，严格审批程序，对具备行政条件的县可以改市。二是对吸纳能力比较强，经济实力比较强的镇，可以给予相应的管理权限。在国家新型城镇化规划中，特别提出建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，要选择不同区域，不同城市开展分类试点。

按照十八届三中全会决定中提出的推进国家治理能力现代化的总要求总目标，笔者认为下一阶段的设市制度应该探索双轨制。第一就是坚持“县改市，市分等”的设市制度，第二个就是探索县（包括县级市、县自治市）的制度。

我们在讨论设市模式时有一种观点主张切块，即把一个县里面某个经济发展水平高，规模比较大的镇分出来设市。这种模式经过几十年的探讨，与现阶段的实际情况不太适应，所以笔者主张整县改市的模式。主要有以下四方面的原因。第一，防止行政管制，区域管制的破碎化，避免切块设市可能带来的地理上的分割。第二，维护公平。第三，县域的支离破碎不利于保护县域文化。第四，通过这种县改市，可以赋予县下面的镇以更大的权力，这样也符合三中全会中提出的相应要求。

目前还有一种观点赞成县市改区，其基本的理由是便于协调。但不能忽略的一点是城镇化发展需要把城镇的积极性和创造性调动起来，将代管的市变为区，它的权力和自主性小了，积极性也就消失了。此外，县市改区大多是就地而改，最后导致中心城市低密度外延市的扩大，这是前一阶段表现出来的客观趋势。新型城镇化提出要促进高密度的内涵式发展，所以不进行县市改区应该也是推进新型城镇化的一个方面。

第三，不进行县市改区也是给小城市的发展提供更公平的机会，以促进大中小城市和小城镇的协调发展。市分等以后具备条件的市还可以有序升等。借鉴历史上对县分等的经验，不同的市的地位和作用也应有差别。即使同样是县级市，在国家经济和社会发展中地位和作用不一样，也应该有所分等。通过这样逐步有序的分等，可以解决省太大、省区太少的问题。通过市逐步升省等措施，逐步多设立一些直辖市，来划小省级政区，增加政区的数量。

我国现行的设市标准存在一些问题，主要在三个方面有待完善。

第一，如何尊重市场在资源配置中的决定性作用？注重城镇化是一个自然过程，需坚持竞争中立的原则，设市指标要竞争中立，不能有所偏向。不应对城市该集中还是分散进行不恰当的引导，应当遵循市场机制的作用。

第二，强调基本公共服务的保障，这是国家新型城镇化面临的一个重大问题。

第三，要强调自我发展能力，特别是可持续的财政自立能力。在开放设市的过程中主要做两件事。首先要听证，要公示。设市至少有两个方面对居民有影响，城市维护建设费用和教育附加费用所涉及的税收有变化，还有其他直接影响老百姓的生产生活的因素，因此应该听证和公示，让百姓能够参与进来。其次，最终决定是否提出申请应该由当地的人大全体会议表决通过。

探索县下或者县级市下自治市的设市制度最核心的有以下几点：第一，是否由当地居民民主决定；第二，是否共同制定了县章；第三，县章要报县人民代表大会，由县人民代表大会审查批准，在审查批准过程中要特别注意可持续的财政治理能力；第四，整个过程需要按照合规的程序和规则进行。

建制市设立的双轨制不仅仅可以落实三中全会决定提出的“要赋予经济实力强的镇管理权限”的要求，而且可以增加城镇的竞争力和自主权，使它能够根据环境变化及时调整自己的行为，可以增强城镇的竞争活力，加强新型城镇化特别是特色小城镇的发展。

当前中国的城市管理存在很多问题。

第一，现在城市管理者的目标和动机都是政治动机，而不是城市管理本身科学的目标，是用政治的办法来解决城市的问题。这需要我们进一步反思和改进，因为城市问题在现阶段越来越复杂，需要用专业知识解决。

第二，可以通过建立一种经理人制度，在全国范围内形成一个市政经理人市场，在城市管理中引进专业的市场化机制，这对我们提高城市管理的水平非常有益。同时也有助于推进基层的民主政治，提高公民的民主素质，有利于化解官民对立的矛盾，促进社会和谐。

笔者认为，下一阶段可以探索县下自治市的设市模式，将其纳入到国家新型城镇化规划中来，将创新行政管理，降低行政成本的设市设想放到国家试点工作中去，以进一步推进十八届三中全会决定中关于推进国家治理能力现代化的总目标。

作者简介：杨开忠，北京大学中国区域经济研究中心主任、教授

文章来源：中国科学报