以与土地征收相关法律制度的颁布、实施为依据，我们将中国征地制度的形成与演变划分为三个时期：第一个时期是：1953年至1981年，这一时期国家颁布 1954年宪法，出台《国家建设征用土地办法》（1953年），并依此办法保障计划经济时期的建设供地；第二个时期是：1982年至1997年，这一时期颁布了1982年宪法，1987年出台新中国第一部《土地管理法》，此部法律一直沿用至1997年；第三个时期是：1998年至今，这一时期于1998年出台了新修订的《土地管理法》，形成中国现行土地征收制度体系的基本框架，这部法律的实施时期正好伴随中国90年代末以来的高速工业化和城镇化阶段。
1、1953-1981年。
夺取政权后的中国共产党于1954年颁布了新中国第一部宪法。当时由于土地仍然主要实行私有，该部宪法在强调“国家依法保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”的同时，还第一次明确了国家“为了公共利益的需要，对城乡土地实行征购、征用和收归国有”。这一表述向我们提供了三个十分重要的信息：一是只有公共利益的需要，才能实施土地征收；二是征地的对象不只是农村土地，也包括城市土地；三是征地的方式不只是征用一种，还包括征购。
随着进入第一个五年计划时期，大规模的建设项目开始展开，中国于1953年出台《国家建设征用土地办法》。对于实施土地征收的最重要要件，该法没有出现54宪法中“公共利益”的表述，而是改为“适应国家建设的需要”。对于征地的范围和用途，采取了列举法，即 “兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”。至于征地的补偿安置，该法有几个特点：一是将安置前置。在征地前，“必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置，如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。”这是迄今我国土地征收法律法规中对土地征收要件规定最严格、最明确的一次。二是规定在实施补偿时，“应该尽量用国有、公有土地调剂”，只是由于无法调剂或者调剂后对被征用土地者的生产、生活造成影响的，再发给补偿费或者补助费。三是土地补偿以最近二至四年的定产量总值为标准；房屋补偿在保证原来住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或按公平合理原则发给补偿费；附着物按公平合理原则发给补偿费。
2、 1982年到1997年。
1978年召开的中共十一届三中全会拉开了中国改革开放大幕，国家治理逐渐步入法制轨道。1982年颁布实施改革开放后的第一部《宪法》。恢复了1954年宪法将“公共利益”作为征地的前提要件，明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 用。”但是，该法第一次提出“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，宅基地和自留地、自留山，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。” 由此形成“城市土地国有、农村土地集体所有”两种所有制并存的土地所有权结构，成为中国独特征地制度的最重要制度安排之一。
在1982年宪法原则下，中国于1986年出台了新中国第一部《土地管理法》。其特点如下：
一是坚持法律名义上的土地征用公共利益原则。明确“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”遗憾的是，1986版《土地管理法》也没有对公共利益用途进行明确界定，甚至采取了比1953版《国家建设征用土地办法》更加宽泛的用途表述，即“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实行征地。提请注意的是，对比1986版《土地管理法》与1982版《宪法》，我们还发现，它将宪法规定的“对土地实行征用”，改成了“对集体土地实行征用”，其中的缘由我们没有考证，但这无疑是新中国法律史上第一次明确征地就是针对的农村集体所有土地。
二是依循城乡分治原则。1986版《土地管理法》依照1982版《宪法》两种所有制并存结构，采取“城市土地国有、农村和城市郊区土地集体所有”的城乡土地分治。有意义的一点是，对比1986版《土地管理法》 与1982版《宪法》，在关于土地国有的边界上，后者的表述为“城市土地实行国家所有”，前者的表述为“城市市区土地实行国有”。研究城市土地问题的学者十分清楚，中国对城市的表述十分不同，如“城市建成区”、“城市规划区”、“城市市区”，由此导致的城市范围差别极大，城乡分治的范围也就大不一样。我们尽管无法考证《土地管理法》为何对《宪法》进行这种改动，但是，联系到中国城市化进程中，在“城市土地国有”下，通过不断调整城市规划，将农村土地以征收方式划入城市版图的土地国有化趋势的现实，我们不能不说，当时的立法者在城市内涵上做出限定，还是颇具匠心的。
三是以政府权力界定征地审批权限。制定和实施1986版《土地管理法》时，中国还没有采用国际通行的规划和用途管制，仍然沿袭计划经济时期的以审批来管地。为了保护耕地，采取了以界定各级政府审批土地征用权限的办法，具体而言，征用耕地1000亩、其他土地2000亩以上的，由国务院批准；征用耕地三亩以下、其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；两个界限之间的，其批准权限在省辖市、自治州人民政府，不过要由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
四是进一步明确以耕地年产值为基础的补偿安置办法。与1953版《国家建设征用土地办法》相比，1987版《土地管理法》 一是提高了补偿倍数，将征用耕地的补偿费，提高到该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。二是安置补助费也按耕地产值倍数补偿，即“征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三 倍。”并限定土地补偿费和安置补助费两项总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。在补偿费的支付上，只是将附着物和青苗补偿费付给被征地者本人，而土地补偿费和安置补助费则是由被征地单位保留，用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助。
五是对被征地农民实行就业安置。1987版土地管理法除 了实施土地和安置补偿外，还对被征地者采取了就业和转换身份的安置。一是安排部分被征地农民进到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业。二是如果被征地单位的土地被全部征用，原有农业户口转为非农业户口。在改革前期，由于全民和集体所有制单位的优势明显，就业和身份安置对被征地农民的吸引力还比较大。但是，随着多种所有制经济、尤其是非公经济和外资经济发展，大多数集体和全民单位在竞争中处于劣势，被征地农民被安置进这些单位，他们往往成为首先被裁员的对象，这种安置办法对被征地农民的吸引力越来越低。
3、 1998年至今。
从上世纪90年代末以来，随着中国的工业化、城镇化进程加快，土地非农化进程也大大加快，耕地保护和国家粮食安全受到的威胁越来越大。为此，中国于1998年启动了旨在保护耕地的《土地管理法》的修改，改革土地征收办法是其中的重要内容之一。
1998版《土地管理法》，在一些基本原则上对1987版《土地管理法》予以了保留和完善。比如，它仍然沿袭了法律意义上的征地公共利益原则。城乡分治原则不仅继续坚持，而且进一步强化。在征地补偿安置上仍然沿着原用途补偿原则下提高标准的路径，具体而言就是，将征用耕地的土地补偿费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。并限定以上两项之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。在征地审批上沿袭计划和审批管理的同时，还上收了征地审批权限，即，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷，由国务院审批。
除此之外，1998版《土地管理法》在以下三方面作出的重大改变，对中国的土地管理、土地转用和土地收益分配产生了重大影响。
一是确立“土地用途管制制度”。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未 利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。在 土地用途管制制度中，土地利用总体规划具有法定约束力。通过土地利用总体规划的分级审批，由上级控制下级耕地保有量、建设用地规模以及各类用地量。以土地 利用总体规划来约束城市总体规划、村庄和集镇规划的建设用地规模。以土地利用年度计划实行建设用地总量控制和年度用地量。
二是规定了建设用地使用的对象和得地方式。第一,任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使 用国有土地，……包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。第二,建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手 续。……征用农用地的，先行办理农用地转用审批。
三是实行国有土地有偿使用制度。遵循1988年宪法修正案将“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1998年土地管理法也明确规定了“土地使用权可以依法转让”，以及“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。国家以土地所有者的身份，将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式让与土地使用者使用，由土地使用者按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。
作者刘守英，国务院发展研究中心研究员
