摘要：交通拥堵一直是困扰大都市发展的重要问题，城市对交通拥堵的治理状况也是城市管理水平的重要标志。21世纪以来，随着机动车拥有量的猛增，中国大都市的交通拥堵问题也日益严峻，在分析国外治理经验和中国交通问题态势的基础上，提出基于多中心空间发展的治理对策。

关键词：拥堵，城市交通，多中心

伴随世界城市化的起飞、发展与成熟的进程，人口与产业快速向大都市地区聚集，这给经济主体带来集聚效益、产生外部经济的同时，也使得交通需求快速增长。另一方面，交通供应不足、管理滞后的矛盾日益严峻。自20世纪中期以来，交通事故频发，交通拥堵、交通污染与噪声等问题不断演变，成为诸多城市问题中的关键问题。时至今日，交通拥堵问题仍普遍存在，且对城市运行和居民生活造成重要影响：降低城市的交通效率，进而影响到城市经济运行效率；迫使汽车低速行驶，从而造成石油浪费和废气排放增加；增加居民的出行时间，降低生活便捷度。

从根本上讲，交通需求、交通供给、交通参与者特征和交通管理水平是城市交通问题的四个核心要素，当今大都市产生交通拥堵的基本原因，在于城市交通供给难以满足交通需求，而单纯增加供给无法满足日益增长的交通需求。重视交通需求的弹性和产生根源，对交通需求进行引导也是解决城市交通问题的重要途径。另一方面，交通参与者的规则意识、行为习惯等等对交通秩序产生重要影响，交通管理的理念、技术水平和信息化水平直接影响交通管理的效果。

20世纪末以来，中国大都市也逐渐面临较为严重的交通拥堵问题，尤其特大都市的主城区纷纷陷入交通流量激增和车行速度下降的困境。在此情境下，上海、北京等城市率先开展机动车限购、限行等措施，并有不少学者对大城市交通拥堵形成机制[1，2]、社会成本[3]等进行分析，探讨拥堵收费[4]等措施的可行性。另一方面，北京、上海、广州等城市在20世纪中后期开始对主城疏散以缓解交通问题，并于21世纪加快了人口、产业疏散的步伐，但在向外疏散中也呈现出一些问题和不足，本文尝试分析中国城市交通拥堵的发展态势，并在国外交通拥堵经验和国内现有治理实践的基础上，提出有利于缓解交通问题的城市多中心建设策略。

一、国外交通拥堵的主要治理路径

20世纪中后期，西方发达国家逐渐进入机动化进程，1998年全球汽车保有量就已达到6.9亿辆，其中美国的小轿车保有量1.31亿辆，轿车普及率达到2.1人/辆，欧洲小轿车保有量2.18亿辆，英国、法国的小轿车普及率也达到2.2人/辆[5]。在机动化进程中，西方发达城市遭遇了严峻的拥堵问题，经历漫长规划治理过程后，已探索出一系列拥堵治理的重要经验，大城市交通问题的解决方式也由最初的增加交通供给为主，发展到需求管理、轨道交通、合理布局和建设智能交通体系等多种方式共用。总体来看，当今主要的交通治理思路包括以下几条：

首先，小汽车激增是引发城市交通拥堵的重要推力，因此控制小汽车数量是解决拥堵的重要方法之一。新加坡是鼓励公共交通、限制私人机动交通的典型，采用拥车证严格控制小汽车数量，政府根据报废车辆的数量和上一年汽车的总量来确定每年发放多少拥车证，一般每月两次进行拍卖，汽车排量越大拥车证价格也越高，以此引导居民使用小型车和小排量汽车。

其次，通过拥堵收费调节不同路段、时段的交通流量。伦敦从2003年开始对工作日白天进入市中心特定区域的车辆进行收费，日本和一些欧洲城市则在市中心收取高昂停车费或限制中心区停车位供应，以减少开往市中心的机动车数量。新加坡的每辆汽车都安装有智能感应系统，道路上的电子收费系统根据出行时段和路段自动扣费，这种形式能够便捷地调节交通流量，尽可能减少高峰时段和热点路段的交通流量。

第三，扩大交通容量，大力发展公共交通。优先发展公共交通是重要的交通治理战略，自19世纪末开始，伦敦、巴黎、东京等城市率先建设大运量的轨道交通系统，不断拓展轨道交通的线路长度和站点数量，不仅形成了市中心密集的轨道交通网络，还通过轨道交通把主要新城和市中心紧密连接起来。

第四，鼓励自行车交通。自行车交通有利于城市降低能耗和污染，还因其便捷、自由、利于缓解城市交通拥堵而受推崇，因此，一些城市政府通过提供便捷的公共自行车租赁服务来促进自行车交通的发展，荷兰阿姆斯特丹的“白色自行车计划”被认为是最早的公共自行车尝试，率先在丹麦哥本哈根出现的第二代公共自行车发展了固定存取地点和使用凭证系统。1990年代以来的公共自行车租赁系统集成了先进的信息技术，能够有效掌握自行车的租赁者信息和使用情况，避免公共自行车的丢失，实现网络化自动管理。作为支撑的自行车道路系统也十分重要，若没有良好的道路管理系统，自行车车道缺失、不足或不连续都会阻碍自行车交通的发展。荷兰作为自行车交通系统十分发达的国家，不仅在于其居民自行车拥有率和自行车出行比例很高，更在于其自行车道系统的高度发达。

第五，建设智能交通系统。美国交通部于1991年开始详细研究智能交通系统，并于1995年3月发布了《国家智能交通系统项目规划》，规划中界定了该系统的7大领域①和29个详细的服务功能，日本也于1995年提出《公路·交通·车辆领域的信息化实施方针》。完善的智能交通系统有助于道路交通信息的快速获取、控制、传递和表达，有助于提高交通效率、维护交通秩序，还在提高交通安全性、处理交通事故、降低事故发生频率等方面有卓越表现，成为各国未来交通发展的重要目标。

第六，加强人的教育，促进驾驶行为的规范化。作为交通活动的主体，交通参与者的作用不容忽视，在交通管理中还需关注人的行为规范和安全意识。欧洲许多国家的交通法规十分完善，非常重视交通参与者的规则意识，严格要求机动车避让行人，保障步行、自行车和公共交通的优先权。另一方面，则对闯红灯、超速、乱停车和酒后驾车等违法行为进行严厉处罚。

第七，通过城市空间功能的合理化，促进工作、办公地点与居住的临近布局，引导交通网络与城市功能相协调。1940年代，法国巴黎和英国伦敦等城市为减小城市中心区的交通压力，缓解污染、居住拥挤等问题，率先通过新城建设促进人口和产业疏散，同时在新城之间、新城和主城之间建立高效的交通系统。日本、新加坡等地实施公共交通为导向的城市土地开发措施，引导城市功能与交通站点相结合，在新区建设和规划中注重交通需求的估计与满足，东京还曾通过《工业控制法》等制度措施促进工业企业向外转移。

二、中国大都市交通拥堵问题的现状与发展态势

(一)机动车数量快速增长

至2012年底，中国民用汽车总量达到10933万辆，其中小型和微型客车拥有量达到8683万辆。北京市民用汽车总计494万辆，其中小型载客汽车433万辆，成为全国汽车保有量最多的城市，重庆、成都、深圳、上海、广州和天津等城市的汽车保有量也超过200万辆②，聚集于大都市的大量人口和车辆给城市道路系统带来巨大压力。

(二)中心城区交通需求旺盛

随着中心区人口密度和经济活动的增加，大都市中心区的交通需求更加旺盛，有限空间上的道路供应难以满足需求。北京市2012年六环内日均出行总量达到3033万人次，五环内工作日拥堵持续时间(包括严重拥堵、中度拥堵)达到1小时30分钟，早、晚高峰常发拥堵路段分别为219公里、343公里，中关村、金融街、西直门、CBD等地区拥堵异常严重；二、三、四环全天大部分时段流量均超过19万辆③。这种拥堵现象虽然比2007年(拥堵持续时间4小时30分)有所好转，但仍然对城市交通运行效率形成负面影响。

(三)城市道路等设施水平有待提高

从根本上讲，交通拥堵的原因在于交通供应无法满足需求。事实上，由于土地等资源的限制，城市道路的增长无法与机动车增长保持一致，但保证合理的城市道路里程和面积，是确保城市交通正常运行的重要条件，也是城市现代化发展的必然要求。在中国，一些大都市人口数量和机动车拥有量不断增长，而道路建设水平滞后，人均城市道路面积远低于合理水平，且有不升反降的现象，如图1所示，2012年中国人均城市道路面积为14.39平方米，北京仅为7.57平方米，上海仅为4.08平方米④，而国际上对现代化城市的界定中人均城市道路面积要达到10平方米以上，国际上发达城市的人均道路面积一般在10～25平方米之间。

图1  2000年以来北京、上海人均城市道路面积变化图

不仅如此，我国大城市长期以来形成一种认识上的误区，以为建设快速路、拓宽道路能够解决交通问题，注重城市主干路的建设而忽视了次干路和支路的建设，城市路网密度较低，严重影响了道路系统的交通能力。

(四)静态交通管理滞后，路侧停车挤占道路资源

停车空间作为重要的城市静态交通空间，整个城市交通系统的重要节点，而大部分城市的停车空间管理滞后。尤其在大都市中心城区，大量老旧小区建设时并未配备充足的停车位，甚至没有规范的停车位，随着机动车数量的快速增长，停车位不足的问题更加突出。一些新建小区居住密度较高，由于内部空地有限，地下停车位也难以满足全部居民的停车需求。还有部分居民为了节省停车位租金，或者不愿购买开发商出售的车位，而长期将车辆停在小区内外的非正规车位上。以上因素共同作用下，城市道路上的非正规停车现象比较常见，甚至挤占大量道路空间，更会加剧城市道路(尤其是支路)上的交通拥堵。如图2所示，2012年，北京市的备案停车位仅161万个，不及机动车数量的1/3；夜间停车统计中，将车辆停在小区、单位或公共停车场等正规停车位内的车辆仅占47.2%，有39.1%的车辆停放在小区内非正规停车位，有13.2%的车辆停放在路侧；白天机动车开出小区后，大量停靠在路侧的划线或未划线停车位上。

图2  夜间停车位置近年对比图

数据来源：《北京市交通发展报告2013》。