【核心提示】随着中国服务业的发展，城市贫困人员的创业空间和机会将不断增多。为此，鼓励有条件的城市贫困人员创业或者自谋职业，既是解决城市贫困问题的一种手段，也是发展城市服务经济的一个良好措施。

　　2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平总书记对中国的扶贫工作做出详细部署。随着中国经济社会的不断发展，贫困也会出现一些新问题、新特征。中国处于城市化加速发展的阶段，有大量的农村人口陆续转移到城市，其中部分人员成为城市中的新增贫困人口，造成城市“新动态贫困”问题。就当前的情况来看，城市化导致的新增贫困人员主要有两类：一是部分失地农民，包括城市边缘土地被征用的农民、离城市较远的承包地全部转让出去的农民，二是部分进城务工人员及其家庭成员。

部分失地农民易成为贫困人口

　　在中国的城市化进程中，导致城市“新动态贫困”的原因主要有以下几方面。

　　一是失地农民可能失去了赖以生存的基石。失地农民是城市“新动态贫困”的一个重要来源，这是因为当前的制度安排致使失地农民很容易陷入贫困之中。其中比较典型的是征地补偿制度。常用的征地补偿以土地一年的农业经营收入作为补偿基数，再乘以一定的倍数，得出补偿的总数。这种方式存在很多问题。一是补偿标准对农民不公平。传统的农业经营收入比较少，经征地方核算后往往还会进一步减少，导致补偿的基数较小，同时所乘的倍数也不大。二是一次性支付的方式使农民失去可持续的收入来源。一方面，一次性支付的金额不是很大；另一方面，部分失地农民文化素质不高，缺乏非农工作技能，难以找到稳定的工作岗位。这种情况下，失地农民就容易成为贫困人口。

　　二是城市生活成本日益攀升，加重进城人员的经济负担。我国目前处于城市化加速发展阶段，城市的生活成本越来越高，如学费、房价、医疗费、幼儿园入托费、择校费、养老成本等。农民工的收入水平一般比较低，仅仅购买住房一项，就可能需要数十年还房贷，甚至花费掉几代人的收入与积蓄。由于市区的房屋昂贵，农民工往往到远离市区的地方居住或者购房，既增加了交通成本，又带来很多不便。

　　三是进城务工人员收入水平往往不高，且歧视性制度削弱进城人员的社会福利。进城人员中的青壮年人口大多为初中文化程度，平均受教育年限相对偏短。低文化程度决定了其无法进入具有较高技术含量的高端就业岗位，因而难以获得较高收入。不仅如此，这部分低端就业人群还在很大程度上难以获得稳定的就业机会，经常受到失业和无收入的困扰。户籍制度等对进城农民的社会福利也带来了妨碍，加重了农民工中的贫困问题。

全面保障进城农民“应享权利”

　　对于解决城市的贫困问题，已有一些政策措施，例如提供教育与职业技能培训，提高进城人员工作技能；针对进城贫困人员，建立就业保障体系等。但要更好地解决与防范城市“新动态贫困”，尤其需要注重以下三个新的方面。

　　第一，完善农村土地改革，保住农民的生存基石。从长远与根本来看，需要在农村推行好土地确权改革，让农民具有“三权三证”。农民的“三权三证”受到法律保护，农民的权益就有了法律保障。此外，应改革与完善现行征地补偿制度，用可持续的补偿方式代替一次性的补偿方式，要采用科学的方法核算补偿金额或收益分享，要根据土地的长期价值、土地投入后的产出水平等经济因素核算可持续的分期金额。

　　第二，推进户籍制度实质性改革，合理处置城市与农村户籍“应享权利”。在推进户籍制度改革上，远非户口登记那么简单。户籍制度改革不能是“纸面意义”上的，更不能以户籍改革为名，换取农民的土地。户籍制度改革要是“权利享有意义”上的，即城市户籍意味着一系列在城市生活和工作的权利，即城市户籍“应享权利”。同时，要防止城市户籍“应享权利”的缩水与流失。随着城镇化的进展，对进城人员实现了城市户籍“应享权利”之后，应以合理的方式处置农村户籍“应享权利”。整个过程也可以看作用城市户籍“应享权利”置换农村户籍“应享权利”。

　　第三，鼓励并采取措施帮助一部分城市贫困人员创业或者自谋职业。一部分城市贫困人员是具有创业潜力的。在国家大力推进“大众创业、万众创新”的宏观环境中，有知识有技能的城市贫困人员也能够创业与创新。随着中国服务业的发展，城市贫困人员的创业空间和机会将不断增多。为此，鼓励有条件的城市贫困人员创业或者自谋职业，既是解决城市贫困问题的一种手段，也是发展城市服务经济的一个良好措施。

　　作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院；北京大学贫困地区发展研究院