农业转移人口市民化是中国新型城镇化的首要任务。特大城市作为实施中国新型城镇化战略的第一梯队，需要承担起农业转移人口市民化的历史重任。那么，如何理解农业转移人口市民化？特大城市为什么也要推进农业转移人口市民化？面对巨大的农业转移人口规模，特大城市如何做到低成本地促进农业转移人口市民化进程，并与严格控制城市规模并行不悖？本文试图就这些问题进行探讨。

一、 特大城市农业转移人口市民化的两难困境

　　习近平总书记“在中央城镇化工作会议上的讲话”明确提出，城镇化主要任务的第一条就是推进农业转移人口市民化。鉴于中国农业转移人口市民化任务的艰巨性和复杂性，农业转移人口市民化包括两个层次的含义：低层次的含义是指基本公共服务均等化，建立城市基本公共服务覆盖全部常住人口的供给机制，初步缩小户籍人口与外来常住人口享受基本公共服务的差距；高层次的含义是指推进户籍制度改革，引导农业转移人口在城镇落户，实现城市内部二元结构一体化。两个层次的市民化同时在全国差别化地推进，有条件的中小城市以高层次的市民化为主，直接进行开放性的户籍制度改革；特大城市则通过控制落户人口来严格限制城市规模，以低层次的市民化为主要内容。

　　矛盾由此产生。如果生硬地理解和落实上述规划内容，随着城市规模的增加，农业转移人口市民化改革的开放性和公平性下降，必将积累中国大城市和特大城市的社会矛盾与冲突，限制其整体的文明与进步。另外，由于上述两个层次的市民化改革存在内在一致性，当基本公共服务全面覆盖所有外来常住人口时，户籍失去了承载公共服务利益的传统意义，也就相当于完成了户籍制度改革，达到了市民化的高层次阶段。正因为如此，特大城市在进行低层次改革时也畏缩不前，一些城市甚至于采取粗暴的行政手段达到“严格控制规模”的目的，导致一些特大城市户籍制度改革过程中的公平和文明程度下降。

　　特大城市如何面对严格控制城市规模和农业转移人口市民化的两难选择是中国尚未破题的战略课题。
 

二、 为什么特大城市要农业转移人口市民化

　　第一、农业转移人口已经成为特大城市健康运行的有机组成部分，特大城市已经无法剥离流动人口而保持正常运转。比如，北京市外来人口就业占北京市总就业的45.3%，其中制造业占52.1%，服务业占46.0%，即便是被视为高端生产性服务业的金融业也占23.2%，建筑业更占62.5%。一旦没有流动人口，特大城市运行将陷入瘫痪。既然如此，特大城市必须承担起为长期就业和生活的农业转移人口提供基本公共服务，以满足其生存和发展的基本需要。

　　第二、特大城市是中国实现“1亿农业转移人口市民化”的重要空间载体。大城市超前发展是城镇化发展的基本规律，也被中国城镇化轨迹一再验证。根据第六次人口普查数据，中国有16个市辖区常住人口大于500万以上的特大城市，他们分别是上海、北京、重庆、天津、广州、深圳、武汉、东莞、成都、佛山、南京、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、汕头。首先，该16个特大城市承载着巨大规模的城镇人口存量。2010年，16个特大城市常住人口1.85亿，占全国总人口的13.8%，其中市辖区常住人口1.60亿，占全国城镇人口的23.8%。该16个城市2010年的常住人口比2000年增长了6029万人，占同期城镇人口增长的28.6%。其次，16个特大城市是中国迁移人口的主要目的地。2010年16个城市外来常住人口8098.4万人，占全国流动人口比重高达31.0%；平均每个城市迁入人口506.2万，比2000年的377.7万增加了34%。最后，与中小城市相比，特大城市迁移人口的特征是跨省迁移和中青年为主，迁移人口文化水平相对较高，回迁意愿较低，创造性较高，可培训，能创新。所以，没有特大城市的农业转移人口市民化，中国新型城镇化就无法完成农业转移人口市民化的历史任务。

　　第三、农业转移人口群体可以创造出其享受公共服务的价值。笔者以广州为例，初步概算了广州市600万外来常住人口市民化的成本效益，基本结论是：以20年为市民化的规划期限，市民化需要的公共成本占广州市财政支出的比重由2015年的4.95%逐年上升到2034年的11.4%，而其创造的GDP增量占广州新增GDP 的比重则由2015年的10.5%上升到2034年的26.6%。农业转移人口市民化创造财富增量占新增GDP的比重大于所需公共服务占财政支出的比重。2035年农业转移人口市民化任务完成后，市民化的成本不再上升，而由于人力资本积累，其创造的GDP占新增GDP的比重仍将会持续上升。城市化的本质是人的发展，所有人创造力的提高是特大城市经济发展和产业结构升级的核心动力。
 

三、 如何进行特大城市农业转移人口市民化

　　第一、充分利用市场力量持续增加特大城市农业转移人口可支付健康住宅供给，降低农业转移人口市民化的公共成本。特大城市农业转移人口市民化的最大问题之一在于对市民化成本的过高估计，特别是社会保障和公共住房作为市民化公共成本的两个最大项目，被严重高估。

　　首先，社会普遍高估了流动人口社会保障公共支出。社会保障支出主体是个人和企业，不属于公共支出；同时，以青壮年为主的流动人口的社会保障缴纳额远大于当期使用额。也就是说，流动人口被纳入城镇居民社会保障或者职工社会保障，不仅不会增加城市社会保障负担，还会缓解社会保障收支状况，尤其是缓解养老保险收支状况。据测算，广州市户籍人口养老保险可能在2018年出现亏空。如果将流动人口纳入养老保障体系，该亏空点至少延期10年。

　　其次，对市场为流动人口提供健康住房的能力缺乏认知，导致过高估计公共住房支出。我们认为，目前政府应该承担起为所有农业转移人口提供公共住房的责任的观点，是对市场作用缺乏深刻认识的结果。日本是战后城市化高速发展过程中公共住房制度比较完备的国家之一，但是在日本的三大都市圈，公共住房比例都不高于15%，其根源就在于充分利用市场的力量，为低收入阶层提供可支付健康住房。

　　健康住房是指带有独立卫生设施和厨房、能满足家庭生活私密性的独立居住空间，是德国19世纪80年代规定的一切面向公众提供住房的基本条件，其也可以作为中国农业转移人口家庭化迁移后健康生活的基本条件。为了减轻政府推进农业转移人口市民化巨大的财政压力，鼓励市场提供小面积的中低收入可支付的健康住宅，一方面可增加特大城市新规划建设的商品房中小面积住房的比例。中国在经济下行压力下，大套间商品房供过于求，但是中低收入可支付的小面积住宅却结构性短缺。这将形成下一轮房地产新的投资空间，目标是使农业转移人口中的中高收入群体实现居者有其屋；另一方面是转变“排斥性”传统城中村改造理念。在城中村改造过程中，将补偿农民的合法住房中用于出租的1/2左右的面积用于建设小面积健康住宅，出租给中等收入和中低收入的农业转移人口。这样的面积各地不等，每户可提供的出租房屋面积大约在100-180平方米之间，可以提供4-6套可支付健康住房。根据我们对北京市海淀区和广州市农业转移人口购买力及其市场住房价格的调研，如果充分利用上述两个市场，分别可能解决农业转移人口20%和60%的可支付健康住房问题。只有农业转移人口最低收入20%群体无法以任何市场形式实现可支付健康住房，这才需要政府弥补市场不足，为其提供公共住房。如此，中国大致可以形成农业转移人口可支付健康住房2∶6∶2的供给格局，大幅度降低特大城市农业转移人口市民化的公共成本压力。

　　第二、农业转移人口迁移家庭化，家庭生活社区化，公共服务均等化，人力资源资本化，完成农业转移人口的空间流动和社会流动，促进城市内部二元结构一体化。通过上述健康住房供给制度的安排，农业转移人口可以逐步居住到健康住房，为居家生活提供了基础条件。农业转移人口可以实现带家眷迁移，解决中国长期以来流动人口“妻离子散”的状态。另外，健康住房都与户籍居民融合在同一社区，特大城市可以据此以社区为单元，提供均等化的公共服务，以此实现公共服务均等化；同时建立学习型社区和学习型城市，建立多层级全覆盖的产业工人技术职称晋升制度，使愿意学习的居民通过学习和努力就可以达到晋升技术级别，提高工资收入，提高生活质量。一旦形成全民学习发展的社会氛围，一个“人人创新”的创新型城市时代就会真正到来，这是中国现代化最重要的战略支撑。

　　第三、特大城市规模控制与农业转移人口市民化并行不悖。控制特大城市人口规模是世界性课题。根据城市化规律及发达国家经验，控制特大城市规模首先要跳出特大城市，要着眼于全国层面。通过全国性公共服务均等化，中小城市、小城镇基础设施建设，特别是在各地区城市群和中心城市充分投资建设中高端医院、学校等生活性基础设施，以及博物馆、文化馆、艺术馆等文化性基础设施，吸引企业家在全国各层级城市投资，扩大各层级城市就业机会，吸引各地区特别是中西部地区省份人口就地城镇化，减少向特大城市的跨区域聚集。其次，在特大城市层面，通过建立工业用地市场化机制，提高制造业发展门槛，严格控制特大城市（包括郊区县）劳动密集型低端制造业的发展，以此控制特大城市的基础就业规模，以达到严格控制城市规模的目的；同时高端制造业和高端服务业都对劳动力素质有较高的要求，特大城市必须同时为在本城市劳动力市场上（包括传统服务业市场）有竞争能力的劳动力及其家属提供全面的基本公共服务，促进其市民化进程。

　　作者简介：叶裕民，中国人民大学教授、新型城镇化协同创新中心公共政策平台首席专家