中国社科院财经院创新工程重大成果《中国城市竞争力第18次报告》总报告发布，聚焦从城市看中国，迈向“十四五”及未来15年的城镇化中国新图景，以新假设与新框架为工具研究发现：新需求力量、新交互力量、新空间力量和新供给力量四大引擎驱动城镇化中国发展；以聪明的城镇化人口、数字的城镇化产业、智慧的城镇化更新和星云的城镇化空间四要素绘制城镇化中国新美景；以教育、居住、治理、城市体系四支柱支撑城镇化中国发展。

党的十九大报告指出：“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。”这实际从社会文明形态演变视角预示，“十四五”及未来15年中国处在从传统转向现代的关键期。从城市观察中国未来，运用新的理论与框架，发现新的动力与红利，把握新的趋势与格局，应对新的挑战与威胁，迎接新的现代化城市，中国需要新的战略与政策。

一、新理论与新假设：四引擎耦合与轮动决定城镇化中国走向

人类发展是在一定空间下通过交互作用实现不断正向创造过程。人类最大化需求、体力和智力禀赋、规模报酬递增率以及资源的存在空间和移动成本，决定人类发展是人口、交互、空间和产出四要素结合与循环的过程。按照以上四个方面的结合和循环不同特征可以作出不同的阶段划分。从聚散和动静角度看，人类发展已经经历流动而分散的游牧时代、固定而分散的农业时代、固定而聚集的城市时代，还将迈向流动而聚集的智能时代。

（一）城镇化的决定因素

城镇化是从农业社会到城市社会的过渡状态。具体表现为四个转化：“人口转化”即从农民变市民、“交互转化”即从农业变非农、“空间转化”即从农村变城市、“产出转化”即从农业产出转向非农产出。由此，城镇化发生和发展的一般动力机制是：首先由于产出层面的农业技术进步，使得农产品相对需求出现剩余，由于需求层面永恒的扩张导致非农需求，进而决定在一定制度规则下的非农交互活动，受规模报酬递增和运输成本影响，加上土地不是非农活动直接生产要素，从而导致人口在空间上聚集并发生非农交互，从而城镇化不可避免地发生并将不断发展直到完成。

（二）经典城镇化的一般表现

在上述体系封闭、空间同质、市场制度的假定下，需求永动和技术进步决定着城镇化总体状态。经典城镇化的一般表现为：职住同步转移、公共产品同步、要素自由交换、社会治理同步以及一些基本发展规律。

（三）中国城镇化的个性条件

中国城镇化具有大国特征、开放背景、制度转型和技术进步这四大个性条件，这四大因素共同作用使得城镇化的四大表现及其相互关系发生重要变异并具有中国特色。

（四）中国城镇化“上半程”成就巨大

过去40年，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化加速过程，发生了翻天覆地的变化，从一个贫穷落后的乡土中国迅速嬗变为富裕现代的城市中国。中国城镇化“上半程”成就巨大。第一，40年的城镇化使得中国城市数量从“星星之火”变“燎原之势”。第二，40年的城镇化使得中国的城镇人口迅速聚集且生活发生巨变。第三，40年的城镇化使得中国的城镇经济总量持续高速增长。第四，40年的城镇化使得城镇空间快速扩张，城镇环境日新月异。总之，中国城镇化既遵循一般规律又拥有自身特色，这决定了城镇化“上半程”速度快、成就大、变异多，也决定了“下半程”面临新趋势、新红利和新挑战。

二、新动力与新红利：四大引擎驱动城镇化中国发展

在常住人口城镇化率跨过60％，城镇化进入中后期后，城镇化“下半程”动力发生重要变化。由于“上半程”还遗留了不少问题，“十四五”时期乃至未来15年中国城镇化的势头将依然强劲。

（一）新需求力量：生活与居住是未来中国城镇化牵引力

美好生活是未来人口城镇化需求的主导力量。最终消费需求及其升级是人类一切发展包括城镇化最初始的牵引力量。在稳定就业的基础上，居住和生活是下一步城镇化的主导需求。居住是未来人口城镇化需求的决定性力量。

（二）新交互力量：四化分工交互是未来城镇化经济内生动力

在“十四五”时期及未来15年，市场一体化将带来全国化分工与交互力量。一方面，国际环境不确定性增加，全球化遇到曲折变化；另一方面，地区之间在竞争和发展中形成差异，将有利于全国市场一体化，促进实现全国化交互，从而带动城镇化发展。城市大型化带来多样化分工与交互力量，大城市、都市圈和城市群所形成的巨大人口和市场规模，使得人口有可能也有必要产生多样化交互，从而带动城镇化发展。产业高级化带来服务化分工与交互力量，交互活动主要是服务，服务化的交互将驱动城市经济发展和升级。科技产业化带来智能化分工与交互力量，智能技术将支撑整个社会的发展，智能化的交互将创造城市经济更多可能。

（三）新空间力量：高端聚集和低端分散是未来中国城镇化空间内生力量

在“十四五”时期及未来15年，聚集仍然是中国经济增长的驱动力量。与此同时，由于规模收益与拥挤成本、运输成本相对变化，分散力与聚集力的博弈将复杂化。在城乡、区域、城市间及城市内部都将呈现高端要素聚集力主导和低端要素分散力主导的组合，大尺度聚集力主导和小尺度分散力主导的组合。

（四）新产出即新供给力量：人力资本、技术与制度创新是未来新红利

在产出层面，在“十四五”时期及未来15年，人力资本、技术资本、软件环境将依次与制度创新主导推动深度城镇化。在人口红利逐渐减弱的同时，逐步积累起来的巨大人力资本红利将逐步释放。在外向学习红利逐步减弱的同时，逐步积累的技术基础将促进自主创新，从内生和外生两方面产生的信息化、网络化和智能化将推动人口、交互和空间城镇化规模扩大、层级提升，同时还将深刻改变人口、交互和空间城镇化的内涵和形态。在土地城镇化的数量与规模红利结束后，土地城镇化的质量和效率红利将开启，土地要素优化配置和高效利用、城市空间生态质量和社会质量提升将不断提升城市的密度和产出率。下一步，制度变革和城市治理完善，可以更进一步扩大城镇化规模、提升城镇化质量。

三、新格局和新趋势：四大要素绘制城镇化中国美景

中国城镇化的条件和环境决定了中国城镇化“上半程”既遵循规律又与众不同，进而决定了中国城镇化“下半程”的新趋势和新格局。

（一）聪明的城镇化人口

第一，长寿化和知识化与人口城镇化同步。第二，升学就业将成为增量城镇化的主体。第三，农民工将成为半城镇化人口深度城镇化的主体。第四，大学生和农民工在区域间双向梯度转移和流动。一方面，年轻的大学生从乡村、非都市圈城市群的小城市、中西部城市，向东部城市、中心城市、都市圈城市群流动。另一方面，年长的农民工从东部城市、中心城市向中西部城市、中小城市的家乡返回。第五，城镇人口的职住与公共服务趋向一体化聚合。城镇化人口将走向“职城住城，职住一体”，即职住同在一日通勤圈的都市圈里。

（二）数字的城镇化产业

需求升级、技术创新、产业链新趋势和国际环境变化决定“十四五”时期及未来15年，作为交互活动主要内容的产业发展将呈现新趋势和新格局。

第一，从制造业转向服务业。制造业占比下降并不意味着规模下降，不仅中端而且高低端制造业都将得到充分的发展。第二，产业数字化日益广泛。新型智能制造和智能服务将广泛兴起和繁荣。产业业态和工作场景将深刻改变。第三，经济全国化不断加强。一方面国内完整产业链将逐步重建，另一方面全球产业链的部分嵌入或将升级。产业分工将从以全球为主转向以全国为主。第四，经济空间形态多层嵌套化。未来产业链的主体空间形态将趋向都市圈和城市群化，在多层嵌套的城市体系空间上，将形成多层嵌套的产业和产业链体系。第五，产业经济双层流动和变化。一方面，中低端制造业向中西部、大都市周边、中小城市迁移，中西部尤其中部、大都市周边和区域中心城市的产业将崛起。另一方面，中高端创新产业向东部、中心城市、都市圈城市群的核心区布局和转移，东部中心城市、中西部中心城市的产业将依次升级。

（三）智慧的城镇化更新

第一，从规模扩展转向密度提升。第二，从外延式开发建设转向智慧化更新改造。城镇化“下半程”将转向住房及基础设施改造和升级。与此同时，信息化、网络化和智能化技术不仅催生了新型基础设施，还将对传统基础设施实行新改造。未来15年，城市将实现智慧化改造。第三，从基础设施建设到公共服务供给。教育、医疗、文化、体育、休闲、养老等公共服务尤其是优质公共服务及其相关基础设施将成为下一步发展的重点。

（四）星云的城镇化地区

在“十四五”时期及未来15年，中国经济活动的区域将在聚集和分化中实现形态重塑。一方面，在各个空间尺度上，一些中心地区将扩张和崛起，一些边缘地区将收缩和衰退。另一方面，在大尺度聚集的地区，同时存在小尺度扩散。尽管中国地域辽阔、各地情况复杂，但总体上看，第一，中心村将逐步城镇化，边远村将进一步萎缩；第二，中心镇逐步向城市靠拢，边缘镇将部分衰落和消亡；第三，中心城市将大型化，边缘城市将收缩、降级或消亡；第四，大中心城市将大都市圈化，大中心城市依次升级；第五，大都市圈呈现大城市群化，城市群走向巨型城市地区化；第六，中心区域将扩大化和网络化发展。总之，全国国土空间体系将走向城镇化和一体化。在人口城镇化率超过50％后，人口的空间聚集从以乡村体系为主体转向以城市体系为主体。“十四五”时期及2035年中国城市体系将逐步演化为：城市群、大都市圈、城市、城区、小城镇等多层嵌套的城镇体系。课题组模拟和预测全国最优的体系为17个城市群103个都市圈1474个城市（区）以及近2万个镇的多层次嵌套结构。在此基础上，城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

四、新问题与新挑战：四个软肋制约中国城镇化

“十四五”时期及未来15年，中国城镇化还面临不少问题和挑战，主要表现在“四个增加”：

（一）分化加剧

无论是全国层面、省级层面还是城市群、都市圈、中心城市层面，均表现为人口增减伴随着人均收入差距扩大。在经济空间从分散的聚集走向集中的聚集再向聚集的扩散过程中，城市与区域之间一定程度的分化是必要和合理的。但在地区人口分化的同时出现的人均收入（包括可支配收入和公共服务）过度分化持续下去，不仅不利于社会公平而且严重威胁着经济效率。

（二）错配加深

“十四五”时期及未来15年，人口城镇化、职住一体化、人口流动性聚集将使得已存在的资源空间错配进一步加深。第一，转移人口与住房分布的空间错配加剧。第二，转移人口与基本公共产品的错配加剧。第三，转移人口与土地资源的空间错配加剧。第四，集体建设用地与优质公共服务的错配。

（三）负担加重

与乡村相比，城市公共产品即公共服务和基础设施扩大不可同日而语，城镇化几乎意味着公共服务和基础设施呈指数级增长，这将给城市政府带来巨大财政负担。第一，存量城镇化人口欠账偿还。第二，新增城镇化人口规模巨大。第三，城镇化加剧了人口高龄化。第四，公共服务标准在不断提升。过去，“土地财政”为城市公共产品供给作出了巨大贡献，但也一定程度上透支了财政收入，“十四五”时期及未来15年，占财政总收入30％的“土地财政”日益萎缩，将使财政收入渠道大幅变窄。

（四）风险加大

城镇化是一把双刃剑，农业人口向城市职住迁移、聚集与流动，在创造巨大红利的同时，也潜伏着不小的风险。第一，人口聚集和流动触发的自然灾害。人口大规模和高密度聚集形成的大城市和城市群使得自然灾害风险更高。第二，人口聚集和流动带来的社会风险。第三，农业人口职业转换面临失业风险。第四，房地产与城市建设过度发展的风险。

五、新对策与新建议：四大支柱支撑中国城镇化

释放新红利，把握新趋势，应对新挑战，需要全面和系统的战略规划、制度政策和管理服务，基于汇聚多方共识的考虑，应下决心在四方面实施突破。

（一）以教育为核心，建立城镇化中国的产业保障体系

延长义务教育，普及大学教育，建立终身教育，改革教育方式。通过大数据、互联网、人工智能应用，通过在线教育，打破知识和学习资源的时空限制，通过“干中学”“用中学”“研中学”“玩中学”等多种形式，终身处在学习状态。

与此同时，加快建立差别化的延长工作年龄制度。改革工作制度，减少劳动人口劳动时间，腾出更多时间让他们休闲和学习；改革社会保障制度完善社会保险的政府、单位和个人分摊机制，提高居民社会保险均衡水平。

（二）以居住为抓手，补齐城镇化中国的公共产品体系

无论基于任何方面，发展终身、公平高质量教育都是关键，特别有利的方面是政府、家庭、社会各方都有较高的积极主动性。以“住”为抓手，以都市圈为主体，将住房与建设用地指标、公共产品供给绑定在一起予以机制化解决，实施“住有宜居”和“新市民安居工程”，有效化解未来城镇化的挑战。围绕住房构建以都市圈为主体的中国经济发展空间体系、全国住房空间体系、全国公共产品空间体系和城乡建设用地配置制度。

（三）以城市体系为支撑，重塑城镇化中国的空间体系

步入城市社会，国家经济发展的空间体系已经从乡村体系主导转向城市体系主导。应建立多层嵌套城市体系支撑的中国经济空间体系。为此，第一，以多层嵌套的城市体系支撑重塑中国新经济地理。将城市体系作为主体、枢纽和骨干，做好系统性经济空间布局和国土空间规划。重视城市体系兼顾乡村体系，重视城市群、都市圈、中心城区兼顾非城市群都市圈的中小城市。第二，以规模位序法则为参考布局多层嵌套的全国城市新体系。让城市群包含着大都市圈、大中小城市、小城镇，既让不同形态的城市保持合理规模，又让多种形态城市协调发展。第三，以最优规模为基准参考确定各形态、各功能城市的合理规模。规划必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模，然后参考规模位序法则确定随后的各形态规模，不能竞相扩大。第四，遵循人口及经济规律构建全国产业和经济发展的空间体系。构建以城市空间为载体多层嵌套的产业和产业链体系。第五，以合理城乡人口体系为基础构建全国一体的公共产品体系。基于全国城市群、都市圈和城市以及城镇乡村人口和产业空间分布趋势，布局服务尺度不同、聚集密度不同的基础设施、公共服务以及公共治理体系。既要告别按照行政级别布局公共产品的做法，又要防止在已经不合理公共产品布局的基础上，人口与公共服务简单挂钩，导致公共服务与人口“面多加水，水多加面”的现象发生，更要防止一方面不合理布局公共产品，另一方面利用行政手段限制人口流动和迁徙。

（四）以治理为保障，建设城镇化中国的社会秩序

第一，构建服务城市社会的行政管理体制。制定城乡一体、以城市为本底的全国国土空间规划。按照城市社会的政府公共职能，调整和完善从中央到地方政府的机构设置和职能分工。第二，构建城市区域协调的治理架构。制定以中心城市、都市圈和城市群为核心的次区域空间规划。基于区域一体化的形成和发展趋势，建立跨行政区的空间治理体系。第三，建立具有中国特色的城市治理体系。在坚持和完善党的统一领导和政府管理城市基础上，充分发挥人大和政协在城市治理中的作用，完善“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制”等，完善一些公共事务在政协的协商和落实机制。第四，完善具有中国特色的社区治理体系。在健全基层党组织领导的基层群众自治机制基础上，建立政府与企业、非政府组织、私人机构甚至个人多种多样的协作关系制度。通过相互之间的协商与合作，共同决定和处理社区公共事务。

文章来源：经济日报