发展方式转变与城市化战略

中国海南改革发展研究院院长

迟福林

　　毫无疑问，我国正处在工业化、城市化加快发展的重要时期。问题的焦点在于，如何以城市化主导形成巨大的国内市场需求，如何以城市化推动工业化的转型升级。
　　有专家提出，当前的城市化水平已超前于工业化水平，城市化速度超过工业化速度。我认为这个判断与实际情况相差较大。实际的状况是，城市化严重滞后于工业化。总体来说，我国的工业化已进入中后期，按照这样的工业化发展水平，城市化率大概应为55%—60%。2009年我国的城市化率只有46.6%，与工业化水平相比，城市化率滞后10—15个百分点。
　　在城市化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往以行政主导城市化的矛盾问题，如何在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展的大趋势，实行以经济主导的城市化发展之路?从实际情况来看，城市化进程受到行政体制和行政区划体制的制约和影响。现行的行政区划体制是有突出缺陷的，容易使地方政府以自身利益最大化为目标，容易阻碍城市的“集聚功能”和“辐射功能”，容易导致区域经济结构布局的困难。
　　行政力量的推动应当建立在经济发展需求的基础上，推进经济主导的城市化。
　　政府对于城市发展的作用十分重要。但是，政府主导的城市化有两面性，在推动城市化发展的同时，又成为城市化快速发展的重要制约。为此，需要在政府有效作用下，尽快形成经济主导的城市化新格局。
　　这里，强调经济主导的城市化，一是根据经济社会发展的实际需求科学规划城市空间，二是要按照经济社会发展的客观规律合理确定城市的行政管理范围和权限，而不是依据行政层级赋予大中小城市的行政管理权限。在调研中，有的城市领导 提出，规定副省级城市、地级城市、县级城市等行政级别，并依据这个行政级别来 确定不同的审批权，是不利于城市化发展的。我认为，这个意见值得研究。同时，应当防止两种倾向。第一个倾向是防止行政区划体制限制城市化发展。城市化发展必然要求行政区划体制改革。在我国现有的行政区划范围中发展大城市是很困难的。例如，建设上海大都市，就会涉及到与浙江、江苏两省的部分区划调整。除了大城市，发展中小城市也需要行政区划调整。改革开放逾30年，有的地方经济发展很快，若没有行政区划体制的束缚，早些年就有可能成为中等城市。由此看来，要按照经济发展和区域发展的实际需求，适当调整行政区域范围。
　　第二个倾向是要防止城市化的“大跃进”。比如，城市“大拼盘”、“摊大饼”等，现实中这个问题是存在的，并有一定的普遍性。各级政府推动城市化发展是和大趋势相适应的，问题在于，这个“推动”是否建立在经济发展和区域布局的现实需求和未来发展趋势的基础上。建立在这个基础上，会以此合理确立城市化、城市群、城市带的发展。否则，以行政手段来拼人口规模、土地规模，大规模上基础设施项目，大规模征用农地，必然对城市化进程产生诸多的负面影响，也会使城市化的功能和作用大打折扣。
　　城市化时代，还应当以城乡一体化为基础，不能再以牺牲农村来加快城市发展。那么，究竟以城市化来推动城乡一体化，还是以城乡一体化来促进城市化更为现 实和有效?从实际情况看，城市化水平高的地区城乡差距小，城市化水平低的地区城乡差距大。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。例如，东欧国家的城市化比例相对较低，城乡人均GDP相差2—3倍；欧美国家的城市化率很高，城乡人均GDP相差1—2倍。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。
　　这样来看，城市化进程中就会面临一个突出问题：两亿农民工如何市民化。有人提出，几亿农民进城能够干什么?这是一个很大的问题。如果城市化以“拼大盘”为特点，也就是行政推动的城市化，仍然会把投资和工业作为主导，由此使城市化率与服务业比例不相称。若以经济主导的城市化，必然使服务业成为主导产业。
　　这就等于提出城市化的发展，是城市化发展优先还是结构调整优先?是城市化约束下的结构调整还是结构调整基础上的城市化，两者如何协调?哪一个更符合现实?这 是值得讨论的问题。
　　由于历史原因，我国确实存在城市化结构不合理的问题。大多数城市的服务业比重偏低，经济结构、产业结构不合理。下一步，处于发展型新阶段的城市化，必然是消费拉动的城市化。这就需要加快调整产业结构、经济结构，加快发展现代服务业，以与城市化的需求相适应。就是说，无论是解决现有的结构调整，还是确立未来的结构发展目标，其主要的推动力是城市化。
　　我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。没有城市化尤其是大中城市的发展，结构调整难以到位。应当说，我国的结构失衡和城市化有一定的内在联系：第一，为什么工业的转型升级比较困难?这是因为现有的城市化对工业化的约束尤其是低碳发展约束，还没有上升为刚性约束；第二，为什么服务业发展比例低?这与城市化的水平直接相联系；第三，为什么农业现代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。这是因为，城市化的需求是决定农业现代化的重要基础。
　　因此，我们必须在加快城市化发展中推动经济结构调整。在部分城市化率较高的地区，加快结构调整。以上海为例，上海要确立以金融为重点的现代服务业的发展格局，要建立现代化的国际大都市，就要加大服务业发展的比重。为此，传统的制造工业、某些重化工业就应当从上海市转移出去。如果该舍的不愿舍，该进的就难以进来。这样，不仅影响上海，也会影响长三角的发展方式转变，乃至影响中国在亚洲和世界经济格局中的进程。
　　在广大中西部地区，要走以城市化带动结构调整的路子。以中部地区为例，中部崛起的突出矛盾是城市化进程滞后。从经济总量看，中部地区明显落后东部。落后的重要原因既有工业化发展相对滞后的因素，更有城市化水平不高的因素。就工业化率而言，2008年中部比东部低2.9个百分点，比西部高3.72个百分点，比全国平均水平高1.9个百分点。但就城市化而言，从对2008年度统计数据的分析来看，东、中、西部地区的城市化进程差距很大。总体情况是，东部地区2008年人均国民生产总值5365.64美元，同期城市化率为55.90%；中部地区人均国民生产总值4303.
　　32美元，同期城市化率为40.90%；西部地区人均国民生产总值2308.83美元，同期城市化率为41.50%。由此表明，中部发展相对滞后的重要原因在于城市化的落后。
　　中部崛起要发展现代新型工业，重要的途径是以新型城市化带动新型工业化。应当防止两种倾向。第一个倾向是防止行政区划体制限制城市化发展。第二个倾向是防止城市化的“大跃进”。
　　城市化时代，应当以城乡一体化为基础，不能再以牺牲农村来加快城市发展。
　　我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。因此，必须在加快城市化发展中推动经济结构调整。

文章来源：南方日报