京津冀行政阻隔缘于GDP政绩观作祟

肖金成

京津冀虽山水相邻，区域合作却咫尺天涯。
    长期以来，在京津冀经济发展过程中，三地间的经济合作相对滞后。在一些产业项目和资源上，京津冀三地竞争大于合作，经济一体化发展成为一个难解的命题。
    此前，国家启动《京津冀都市圈规划》。在区域经济争相发展的格局下，京津冀区域规划给人留下更多的期待。
    京津冀区域合作正在面临怎样的考验？三地能否突破行政阻隔，实现跨区无缝衔接？三地将如何破除重重藩篱，寻得一体化发展路径？
    带着这些问题，本报记者专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成，试图获得答案。肖本人主持过《天津滨海新区与京津冀产业联系及合作研究》课题，深谙三地产业发展现状，对京津冀一体化发展有独到见解。
    GDP政绩观：三地各自为政
    《21世纪》：京津冀区域合作和长三角、珠三角相比，合作障碍体现在什么地方？
    肖金成：京津冀合作确实存在着障碍，它与长三角、珠三角不同。
    珠三角在同一行政区划内，本省协调能力强，容易统一认识。此外，珠三角区域合作的内在动力，一是受国际金融危机冲击，珠三角各市面临产业结构调整、空间布局优化的压力，不得不求同存异，区域合作顺理成章；二是珠三角与港澳之间有合作需求，故一拍即合。
    相比之下，京津冀三个主体都没有强烈的合作需求。尽管河北与京津相比不占优势，但它可以离开京津自求发展，京津对河北除水资源依赖外，也无发展顾虑。
    长三角地区苏南和浙江经济发达，与上海经济落差小，故有很强的话语权。江浙对上海是很大的支撑，又需要上海引领，所以一体化进程顺利。而河北则不同，河北与京津存在较大的经济落差，与京津相比处于被动地位。
    《21世纪》：当前三地之间的合作状况是怎样的？
    肖金成：京津冀合作以物资协作和浅层次的垂直分工为主，深层次合作较少。
在第一产业内部，京津与河北之间的合作围绕“菜篮子”“米袋子”而动。现在“菜篮子”都不一定是河北。山东寿光是全国蔬菜集散地，北京采购商到寿光去采购，甚至河北蔬菜先运到寿光，转一圈再运到北京。
我们认为河北应承接京津产业转移或和天津形成产业配套体系。但事实上，北京已无可供转移的产业，天津市的产业链条也未延伸到河北。以高科技产业为例，北京科技研发成果多在上海、深圳、苏州转化。河北以能源、原材料和加工制造业为主，科技转化能力不强。
   《21世纪》：京津冀三地之所以没有深层次的合作，究其原因是什么？
肖金成：根本的原因是行政阻隔。中国官员信奉“为官一任造福一方”，由于GDP政绩观作祟，三地各自为政，只考虑当地发展。京津两地不希望将自己的传统产业转移外地或者延长产业链。
   以天津碱厂为例，我多次提出天津碱厂在天津已经没有优势。先前天津碱厂所需原盐直接来自于长芦盐场，如今盐场的大部分已改为建设用地，天津滨海新区盐业生产除海水淡化的副产品可供制盐外海水晒盐已无优势，天津碱厂所需的盐将由外地输入。这就出现两个问题，一是运输成本高，二是铁路运力不足。如果新建铁路，将占用很多土地，耗费大量资金。
   我当时的建议是天津碱厂搬迁到河北或者山东等地，最起码搬到大港。但塘沽区不愿意其搬离塘沽，天津市更不愿意其搬离天津。
   《21世纪》：国家给天津的定位是国家港口城市、北方经济中心和宜居生态城市。天津被赋予更高的地位，压力也很大。它的发展能否绕开京津冀合作？
    肖金成：在发展思路上天津更加重视环渤海，而非京津冀。但是，天津离不开京津冀。
    从产业发展战略上看，天津有“通吃”的倾向。如果天津什么都想搞，必将面临发展空间不足、成本优势丧失、竞争力也下降的问题。天津要保持优势，必须与河北合作，将周边城市与小城镇作为产业链延伸的节点。
“外移、对接、异构”路径
    《21世纪》：我们注意到，经过多年的发展京津冀地区已经形成中国北方最大的产业密集区，例如，电子信息、汽车生产、装备制造、冶金和石油化工等产业集群。但是，就目前看来这个集群并没有达到理想的效果。其问题体现在何处？
    肖金成：京津冀各大产业集群之间相互独立、离真正的上下游密切联系、主体企业与配套企业、要素集聚程度高、市场交易成本低的产业集群还有很大的差距。
首先表现在，三地产业结构自成体系，产业结构趋同，行业发展排序极为相似，电子通讯设备制造、电器机械制造、金属冶炼、石化等产业均是三地重点产业。

    其次，产业链联系不够紧密，产业配套能力差。例如摩托罗拉除了京津冀为数不多的几个厂为其生产少量配件外，绝大多数零配件来自于珠三角和长三角；北京现代汽车与国内40家配套厂建立了联系，其中20家在北京，另外20家在上海和浙江，而河北没有一家。
    再者，极化现象严重，阻碍产业要素流动。京津冀生产要素尤其是资金、技术和人才不断向京津集中，而河北要想从京津吸引资金、技术非常困难。河北的资源和劳动力不断向京津集聚，而京津对河北的辐射能力较弱，三地产业差距不断扩大。
    《21世纪》：在种种矛盾之下，京津冀要实现一体化发展、协同发展，您认为需要走怎样的发展路径？
    肖金成：三地需构建“外移、对接、异构”的产业重构格局，在产业错位中求发展。
外移：主要针对京津而言，即顺应产业布局的趋势，将京津一些不具备竞争优势的传统产业转移到河北发展，同时，提高河北的配套能力。比如可以加强钢铁、石化产业整合，促进其向资源产地和沿海港口布局。
    对接：主要针对河北。要求河北主动“接轨京津”“融入京津”，主动创造条件，积极构筑与京津产业衔接的“缓坡”，将河北建成京津的外资流转扩散基地、产业转移基地、高技术产业配套基地、现代仓储物流基地、休闲旅游基地和农副产品加工基地。
    异构：是对整个地区而言，三地要根据自然资源、区位条件、经济基础、市场导向等，谋划和营造具有本地特色，与相邻区域不同的产业类型和产业结构。
    五港合作是理性选择
    《21世纪》：目前，京津冀布局五大港口，这种布局非常少见。河北有秦皇岛、黄骅、京唐以及曹妃甸四个港口，这势必与天津港直接竞争。
    肖金成：没错，现在五港之间的竞争大于合作。
    天津港历史悠久，与世界多个港口有密切的联系，发展集装箱是天津港的优势。但是，天津港是人工港，其深水航道建设成本比较高。尽管如此，天津港强调吞吐总量，所以天津港不放弃散货运输，与河北港口形成竞争态势。
    曹妃甸是天然良港，以铁矿石、煤炭为主，30万吨的船舶可以直达曹妃甸。而天津港需要人工清淤，每年都有大量资金投到水里。
    面对天津的竞争，曹妃甸港计划上集装箱码头，直接跟天津港在集装箱上竞争。但建设集装箱码头需要大量资金，必然和天津港争夺货源。
    这样的发展格局对天津与河北两地都不利。对于五港而言，合作则皆收益，竞争则皆受损。
   《21世纪》：如此看来，港口企业之间是一种重复博弈，只有通过合作实现规模经营，共享利润，才是各个港口企业的理性选择。
    肖金成：对。我们现在必须注意天津港和曹妃甸港的协调发展，避免重复建设。天津港是国家的主枢纽港，经过多年的发展已经形成相当规模和基础，并已跨入亿吨大港行列。但是天津港的不足之处是，航道水深难以满足30万吨级船舶进出港的要求。
    曹妃甸距天津港只有38海里，作为天津港的深水外港，与天津港在开发条件上有极好的互补性，如果加强两港之间的合作，天津—曹妃甸港完全有可能、有能力成为中国北方最大的或条件最好的港口。
    设想把天津港发展成为以集装箱和件杂货为主的综合性大港，把曹妃甸港建设成为以石油、铁矿石、煤炭为主的综合港，并实现两港经营管理一体化，就可以发挥环渤海以及北方地区的中心港口功能，形成北方地区的港航中心，从而可实现两港的双赢。

文章来源：《21世纪经济报道》