户籍改革需要多样性

蔡昉

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长

不论重庆市政府推动户籍制度改革的动力是否源于土地，此项改革仍具有一定的实质性意义。而政府在不同的激励下，或可形成做法各异的制度设计和推进方式，进而形成户籍制度改革的多样性

 　　本世纪以来，中国许多地区都尝试着进行户籍制度改革，尽管成效不一，但这个改革领域所具有的地方推动、相机决策的性质已得以显现。

　　既然面对的改革对象同是二元经济结构的制度形式——户籍制度，改革自然有其共性。总体可以概括为：以实现公共服务均等化为改革目标，以条件准入为推进途径。

　　不过，从各地实践的具体做法以及效果看，要么是门槛太高以致大多数农民工难以跨越；要么是未能实现进城农民享受与原居民同等的公共服务，多数改革没有引人关注的突破。

　　重庆推行的这一轮户籍制度改革，在推进原则和方式上，同时满足了均等化公共服务和降低进入门槛两个标准，如对进城务工经商的时间要求、购房与投资标准，以及纳税数额等，皆非可望而不可即；同时，规定农民转户后享受与原市民相同的就业、社保、住房、教育、医疗等待遇。

　　因此，这项改革值得给予认可。

　　激励从何来

　　在中国，按常住人口统计的城镇化率47％与按非农户籍人口统计的城镇化率34％之间，存在着巨大差异，而“被城镇化”的农民工及其家属，实际上仍未获得均等的公共服务，因而也未能改变消费模式，在这些背景下，以获得户籍为特征的改革新政，具有实质性意义。

　　可以预期的是，随着中国经济进入新的发展阶段——刘易斯拐点，地方政府将有更大的激励推动户籍制度改革。一般而言，当劳动力日益成为稀缺要素，地方政府就产生了一种激励，使其可以像过去招商引资一样做出努力，吸引和留住外来工，其后果就是激发起包括户籍改革在内的一系列相关改革。

　　当然，不同地区有不尽相同的情况，改革的激励源泉也会有所差异。作为二元结构特征仍然鲜明的西部地区，重庆的改革动机，至少目前还不在于解决劳动力短缺问题。

　　重庆发展面临的是资金和土地问题。既然土地实际上就是资金的同义词，因此，非农用地成了重庆发展的制约要素。所以，重庆政府推动户籍制度改革的激励根源，要从土地上面去寻找。

　　重庆户籍制度改革有明显的制度设计痕迹，特别表现在进城农民土地的处置上面。这方面的制度设计要点有三：

　　其一，对进城农民退出承包地和宅基地及附着建筑物的补偿。办法是参照退出时当地征地政策，并参照地票价款制度对宅基地使用权给予补偿。

　　其二，退出的宅基地纳入地票交易制度，统筹处置，即复垦为耕地后可用于建设用地指标。

　　其三，是给予转户后宅基地和承包地处置三年的过渡期，为农民留了退路，免了后顾之忧。

　　其中，土地特别是宅基地复垦所腾挪出的用地指标统筹使用，就是重庆市政府推进户籍制度改革的主要动机。

　　换言之，制度变革需要当事者确有激励，涉及政府行为的户籍制度改革，政府本身也必须有激励。试图推动户籍制度改革，同时又否认政府的改革激励，是乌托邦式的天真。

　　无论出于什么动机，重庆特色的户籍制度改革，在满足政府取得非农用地指标的同时，首先可以在十年内，使数以千万计的农民转化为城镇居民，使其获得更多的非农就业机会，享受到更好的基本和非基本公共服务，分享经济和社会发展的成果；其次，通过提高社会保障的覆盖率和普通家庭的收入水平，相应改变这些新市民的消费模式，可以为城市基础设施建设、住房建设和消费品生产提供更大的需求。

　　由此，重庆市户籍制度改革，有助于应对中国面临的重大挑战，即通过农民和农民工的市民化，启动消费内需，挖掘人口红利，探寻经济增长可持续性，在刘易斯拐点之后保持经济社会发展。

　　改革未尽处

　　另外，重庆的户籍制度改革尚未明确的方面也值得关注，换句话说，考察一下这个改革迄今为止还不能自动解决的问题，进而揭示若干政策缺陷。

　　首先，重庆户籍制度改革的受益者主要是本市户籍的农民，改革还没有惠及外地农民工。诚然，重庆不是一个典型的外省农民工流入地，因此，目前的改革局限在本市居民无可厚非。但是，就中国总体而言，户籍制度改革急需破题的是如何实现跨省流动农民工及其家属的市民化。中国目前有1.45亿跨乡镇流动的农民工，此外还有至少几千万随迁家属，其中在城镇居住和工作的占95％以上，在城市的占80％以上，跨出省界的占51％。

　　因此，如果全国各地都采取重庆的改革模式（广东省实行的“农民工积分制入户城镇”办法，也只是针对拥有本省户籍的农民工），则意味着流入沿海地区务工的中西部农民工，被户籍制度改革所遗忘，完整意义上的以人为中心的城市化仍将遥遥无期。

　　其次，重庆市允许进城农民在三年内保留承包地和宅基地使用权，固然是一种留有退路的规定，但是，允许进城农民自己决定何时退出土地，岂不是更加灵活，也更加人性化？

　　日本在上世纪60年代农民大规模进城的时候，政府并没有强制要求进城农民卖掉土地，这种土地所有权甚至保留至今。日本的经验是，一方面，保留土地所有权的确从制度上解除了进城农民的后顾之忧；另一方面，事后的经验表明，随着城市对劳动力的需求持续扩大，加上农业生产方式的现代化，农业不再是剩余劳动力的蓄水池，已经进城的农民不再可能回流。

　　我们的研究表明，中国也到了这样的发展阶段，农村劳动力转移、进城、定居，已经是不可逆转的进程。因此，通过市场机制解决承包地和宅基地的流转，可以更好地保护农民的利益，把农业中的生产手段转化为进城农民的生产和生活种子资金。

　　最后，重庆独创的地票交易机制，最终获得成功和得到认可的关键，在于置换出来的土地是否真正得到复垦。超越重庆市的范围看这个问题，关系到全国18亿亩耕地红线能否守住的大局。

　　在新农村建设中，有许多关于合并村庄集中建房，以便置换出原村址和宅基地复垦为农田的说法，而在现实中，大量的例子表明这种复垦并未发生。

　　推动户籍制度改革，地方政府需要激励，同时也需要获得合法性，即守住耕地保有量的红线。因此，通过激励和处罚机制的设计，确保土地的合理合法利用，关系到这种改革模式的成功与否。

　　归根结底，对于不同地区来说，政府应该可以从不同的动机出发，推动户籍制度改革。沿海地区可以为了吸引和留住人力资源，中西部地区为了挖掘内需潜力，急于赶超的地区则为了打破经济发展的资源（包括土地）瓶颈。

激励不同，自然会形成做法各异的制度设计和推进方式，进而形成户籍制度改革的多样性。多样性是以分权为特点的改革的必然路径。允许改革的多样性，是确保改革有动机、有动力，从而有更大的成功几率的关键。

文章来源：《财经》杂志2010年第18期