谨防区域规划惯性困局造成新的失衡

霍剑

中国经济建设杂志总编辑

中国区域经济发展30年来历经坎坷，时至今日打破失衡格局而做出平衡努力，区域发展进入了新的变速轨道。区域经济规划的出台，是为了促进区域平衡协调发展，但近几年各地政府却在上演一场苦求“国家性区域发展规划”的竞赛，频繁推出的区域规划，不少其实并不具太多建设性；而房价泡沫、环境污染以及对人文价值的忽视等破坏力，令人担忧，各种质疑也都指向于此。今年剩下的一个多月还会不会有变数，难以猜测。

  30年前，优惠政策和资源向沿海地区倾斜，这种优惠是特殊的，定向的，集中的，其最终被落实为经济区和特区建设方面，并且是有针对性的；而在新近的十几个新的规划中，各个规划区雨露均沾，均难以获得特殊照顾。然而这种大面积的“优惠政策”，使各自的优势抵消，区域的发展不得不依靠中心城市，这就要求加剧“一枝独大”，做大中心。近三年来，已通过的各区域规划、城市群规划，几乎都以中心城市（一个或者多个）为坐标向外扩展，体现为“增长极”的培育思想。我们会发现，全国性的国家战略，实际上属于省内实施的省级战略，通过运作上升到国家战略。在国家级规划出台之后，未来中国的地方竞争必然升级，未来可能还会出现的是经济区竞争，抱团竞争的格局。地方抱团打包，或许一定程度上可以消除竞争，但中央政策设定有限的蛋糕很快就会分完。而究竟选择什么样的裁决方式也是特大难题。对此，笔者以为，目前需要冷静思考，如果区域规划过度膨胀，落入非但不能助推平衡发展反而加剧了区域失衡发展的惯性困局，势必加剧非公平竞争。

  撇开地理、历史和文化因素，财政支出是促成区域经济发展差距扩大的最主要变量；反过来，财政支出作为地区平衡发展目标实现的源泉动力选择是无可争议的。当然，还有其他一系列初始变量和支撑条件：地方GDP规模、制度环境、资源和发展权利禀赋、区位优势等等；同时还包括区际贸易、内资投入规模、外资和外贸、劳动力流动和配置等等。划定区域给予政策补给，实质是变相的财政支出重心转移。区域规划中的“中心”（通常是城市），是由政治、经济、文化等多重变量决定的，而在领导地位和资源获取优势转换为“强势”与“弱势”两类城市政府的激烈拼抢时，新的竞争格局因此而形成。但区域经济一体化和地方合一，实质上短期内也不可能改变现有格局，原因是发展的路径依赖具有惯性。

  在现有行政层级和既定发展基础上，修正失衡格局所作的努力，往往会加剧失衡。因为地方政府在表面上满足上级政府或者中央的软要求（和谐）过程中，在资源稀缺的现实下，权衡轻重，会做出优先照顾发展硬道理的“理性”抉择。而且，政策作为区域经济平衡发展的干预作用是有边界的，由于既定失衡加剧内生要求政策调整，但是当政策调整到一定程度就要适可而止，否则很容易造就新的失衡，这个失衡的程度甚至会超出原先的程度。

  那么，现在是否到了这个临界点，换句话说，区域规划是否已经足矣，已能实现中国区域经济走向平衡发展了呢？对此当然还难以定论，但能肯定的是，“干预过当”将加剧失衡。虽然今天的区域经济发展一定程度上突破了地域空间的限制，实现了合作，但这也是有条件的，正是因为这种区域格局的形成，新的地域边界也将形成，而区域发展中心的向心力增强了，外延地区就越容易被甩开。中国经济发展的场能往往因为多区域中心而形成相互排斥的不同小场能，这就是竞争削弱了总场能，1+1＞2很可能变成1+1＜2。

  年初就有分析人士指出，“区域发展作为中国经济发展新引擎的作用毋庸置疑，但需要警惕的是，不要让其沦为经济泡沫的催化剂。”无论是区域规划、经济区，还是城市群，经历了沉淀和积累，不让其发光也会发亮，但是无张力的发展，往往只是地方官员意志的体现，只是生产政绩、谋求晋升的重要棋子而已。无论多少个经济区、城市群的兴起，都是为实现区域经济的平衡发展，关键是要避免新一轮的地方官员为此而展开锦标赛，防止规划有失初衷——服务平衡发展目标，激起人们关注的，笔者以为应该是对这些规划区域存在的作用有多大、成长空间有多大、区域平衡能量有多高的解读，由此开展效果评价和动态监测。对此，我们充满了期待。

  发展可以因地制宜，但不能只靠政策红包；制度建设与经济发展的公平与自由，比统一规划更有效率；这需要给民间发展以更充分的空间，需要少点统一规划与政府干预。这给出的特定警示是：中国区域规划需要格外警惕大跃进。

文章来源：《上海证券报》2010.11.16