北京缩减落户指标 专家建议按3000万人口做规划

来源：中国经济周刊 作者：王红茹

杨开忠 北京大学教授

孙久文 中国人民大学区域与城市经济研究所所长

周孝正 中国人民大学法律社会学研究所所长

近年来，北京市常住人口年增长量都在50万人以上。但有学者预言，50万这个数字，必将随着北京“十二五”时期强化人口增长控制日趋减少。

进京落户指标收紧

又到非京生源应届毕业生进京落户申报审批期。日前，北京16个区县的非京生源应届毕业生进京落户规划已陆续向社会发布。在已经公布的今年接收政策中，朝阳、海淀、丰台、昌平等区与去年相比，条件和范围并未有明显收紧。但今年各区县“引进控制指标”均有所缩减。

据媒体报道，海淀区去年进京落户指标有2000多个，而今年不到1000个。进京指标减少的并非只有海淀，有区县人社部门相关负责人透露，今年市人社局给该区的指标比去年减少超过一半。业内人士分析，上述决定也属无奈之举。目前，北京人口规模已经超过了当前经济社会技术条件下北京资源承载的极限。

而造成人口压力的主因，除了农村人口向城市转移的历史大背景外，在中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正看来，还有权力和资源的过分集中。“跑官的、跑项目的、跑贷款的，什么权力都集中在北京；北京还集中了北大、清华以及一些部属大学，这些优势教育资源本应该全国人民分享，结果北京人上大学的可能性远远高于外地。不解决这些问题，人口根本就控制不了。”

专家：要按照3000万人口做规划

收紧非京籍进京落户指标，被看作是“十二五”时期北京控制人口规模的开始。翻看北京历年的数据，不难看出，北京的人口规划已经走入了一个“屡设屡破”的怪圈。1983年，中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右”。仅仅3年后，1986年北京市总人口已达1000万。1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991－2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右。事实是，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人。2004年，相关部门再次对《北京城市总体规划》进行了修编。2005年初通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004－2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。但据北京市人大常委会的一项报告显示，截至2009年底，北京市实际常住人口为1972万人，其中登记流动人口763.8万人。

这也就意味着《北京城市总体规划(2004-2020)》所确定的2020年北京常住人口控制在1800万的目标当前已被突破。“1800万这个目标数字肯定是不准确的，可能跟当时对人口的预测各方面不够准确有一定的关系，但是，跟经济发展的关系更大一些，这几年经济发展得很快。”中国人民大学区域与城市经济研究所所长孙久文告诉《中国经济周刊》。

中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正表示：“这1800万依靠什么定的？定完就突破，还是因为决策水平跟不上。”周孝正表示，现在再做城市规划，要有超前性，要奔着3000万人口的北京去做规划，要有长远的战略眼光。

城市规划必须尽早编制

据悉，北京人口承载力为1800万人左右的目标，是根据当时的水资源利用效率制定的。水是北京的“短板”，在一定的条件下，北京这块土地能承载多少人口，取决于北京的“水”资源和利用效率。

以往人口承载力的测算，一般是按照生态学上的最小限制因子，即俗称的“短板”来进行的。北京以往的人口控制目标正是考虑水资源这一短板而设定的。2020年北京可供水资源为54.2亿立方米，根据联合国教科文组织所确定的人均水资源量300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，确定了北京人口承载力为1800万人左右。

除了水资源以外，土地、基础设施、公共服务、产业和社会发展等因素在城市区域人口承载力的影响也会越来越凸显。即便如此，北京大学教授杨开忠认为，在北京这些因素和“水”并非等量齐观，“水”多少和利用效率才是北京人口承载力的根本性决定因素。北京城市总体规划显然不符合实际了，近年来杨开忠等专家在不同场合呼吁适应北京世界城市发展的形势尽快再修编《北京城市总体规划》。

在今年北京两会期间，北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明率先提出：“首都城市规划严重滞后于城市扩张的规模和实有人口的增长速度。”连玉明建议，《北京城市总体规划(2004－2020年)》的再修编工作在“十二五”时期应当尽快提上议事日程。“再修编应当更加立足长远，着眼于2030年；着眼于京津冀一体化；更加强调公开透明和公众参与。”

知情人士向记者透露，目前《北京城市总体规划》还没有开始修编，“上一次是1993年修编的，都隔了十几年。2004年刚刚修编，才过了几年，没有这么短时间再修编的。人口问题只是城市规划当中的一个问题，里面还有其他内容的规划。以后修编还是需要的，但不应该这么短时间修编。”

杨开忠却认为，再过几年上一轮《北京城市总体规划》修编即将满十年，无论从时间还是从城市发展实际来看，再修编应该很快列入政府议事日程。“城市规划是城市发展中的全局性、系统性的战略系统工程，首都的人口、交通、资源环境、世界城市建设等问题都只有放在这个系统工程中才能解决，及早修编是必须的。”

嘉宾

北京进行人口总量控制是否合理？

正方

杨开忠：对城市人口增长进行一定的调控，许多国家，比如美国都有这样的做法。市场经济条件下个人家庭就业和区位的选择，从根本上说，须由个人家庭自主决定。但完全放任个人家庭自由选择也会存在这样那样的“失灵”，导致“过密”、“过疏”问题，一些城市出现人口超载，产生严重的资源、环境、就业和社会问题，也就是“城市病”，从而损害社会利益和可持续发展。这些问题在像中国这样幅员辽阔、城乡区域差距巨大的国家，会更加突出。所以，各个主要国家和地区，尤其是转型国家和发展中国家，都会对城市人口的增长进行调控。当然，各个国家、地方的情况不尽相同，控制的方式方法和程度也会有差别。

孙久文：就目前北京的资源、环境、交通情况看，北京现在的人口已经比较多，所以，总量上的控制是需要的。但是总量控制，不仅仅是控制户籍人口，应该是在一定的发展水平、科学技术水平前提下，根据北京目前的经济发展，对人口进行总量的控制。

反方

周孝正：北京市不应该实行总量控制，因为我们是一个统一的社会主义国家，必须采取国民待遇的原则，一视同仁，绝对不能说北京市特殊，不让人家来。人家要买房，说要干五年；人家要买车，也得干五年。这叫赤裸裸的地区歧视，它违背了中国政府的承诺——国民待遇原则，违背了《宪法》，宪法规定一律平等，凭什么不让外地人来呀。当然，北京市作为大城市，有大城市病，交通拥挤，大气污染，怎么办？用别的办法，法治国家和谐社会，就是要采取决策的民主化、科学化。北京控制人口，需要决策的民主化科学化的过程，这叫诚信的公正。老百姓有知情权、参与权、表达权。

能否用行政手段控制人口规模？

正方

杨开忠：纵观各国实践，控制城市人口主要有两种方式，一是通过改变个人家庭定居区位选择的市场环境，来达到间接控制特定城市人口增长的目的；二是政府直接代替个人家庭决定个人家庭的区位，如我国改革开放以前严格的户籍管理。由于各国家都有自己不同的情况，不同国家控制特定城市人口的方式方法不尽相同。

过去30年以来，特别是最近10年以来，我国大城市的人口增长得非常快，已经出现了人口、资源、环境的矛盾。在这种情况下，我们采取了分类指导的政策，对大、中、小城市，采取了有差别化的政策。一方面，在上世纪80年代中期开始逐步放松或放开小城镇落户的条件，最近几年又强调中小城市逐步放开人口落户，但是对北京、上海这些大城市，由于各个方面的原因，现在完全放开是不行的，仍需采取两类政策：一是采取指标控制，对转为户籍的人口进行指标控制。二是准入条件。包括在北京买房需要工作5年。这也是为了使北京的人口总量不至于增长太快。但是进行一定的指标控制并不是限制公民的自由迁徙。所以，我个人觉得，在相当的程度上，行政指标控制是我国在发展转型阶段必要的权宜之计。

反方

孙久文：对北京人口进行总量控制不应该是政府采取行政的办法来控制。因为用行政的办法，最后也控制不住；更多地还得用一些市场经济的办法，像产业调整等。实际上，更多的还是要进行人口的疏导。

周孝正：北京对户口和人口的控制是错误的，用行政手段的办法也是错误的。如果用行政手段对户口指标进行限制，就给了贪官寻租的机会。

北京到底容纳多少人？

杨开忠：从水资源来看，最好是保持2300万左右。人口承载力有很多因素，但是在北京，最重要的还是水。北京地处我国最缺水地区，在各种地方性资源中，水是最为短缺的。假定北京用水效率达到世界最先进的水平，到2020年，如果不以牺牲人民所期望的环境质量和现代化生活质量为代价的话，北京最多能承载的常住人口大概在2300万以内。

周孝正：北京市人口最起码得达到3000万。中国特大型都市的人口密度大大低于巴黎、伦敦、东京和纽约等国际大都市。以东京为例，北京城市面积是东京的近8倍，而东京人口密度为5736人/平方公里，北京市人口密度仅为1037人/平方公里，东京人口密度是北京的5倍多。

孙久文：北京能容纳多少人口，应该是一个动态的数据。上个世纪五六十年代时，当时的北京市委领导曾经提出，北京的人口在任何时候都不要超过500万人。那时候对户口的控制比现在严格多少倍，但是人口照样还是往上增长，该突破还是照样突破。现在北京已经差不多快2000万人了。虽然人口增加了，但也并不是说在这个城市就呆不下去了。当然，人口总量上控制一下也是需要的，但是依据目前北京经济发展的情况，不可能说就把人口钉在2000万不让增长，这种可能性基本上是不存在的。一个很简单的道理：按照“十二五”规划，北京市的国民生产总值年均增长8%，这8%主要靠投资，一部分靠科技进步，还有一部分是靠增加劳动力。而劳动力要增加，不可能人口不增加。北京最大的容量，我比较同意3000万左右的说法，但是这个3000万左右不可能马上就达到，估计在2030年。这有一个前提，就是这3000万人口应该是和首都经济圈紧密相连的。河北省的一些地方，今后在经济发展上可以跟北京有一个密切的联系，这样北京城区的部分人口，有可能向外疏解，如此则人口在整个北京的分布会适当均衡。

何时不再严格控制城市人口？

杨开忠：在中国各个地方资源条件、经济发展水平千差万别的情况下，人口调控应该是长期坚持的。而何时不再用户籍指标进行控制，现在还不能预测。如果哪一天我国城乡高度一体化，城乡地区之间生活水准的差距不明显了，这样一种户籍制度控制，就该彻底放弃了。那时，北京人到外面去的多了，外面人到北京来的也不少。这样进进出出相对比较平衡，户籍控制就不需要了。我们现在基本是只进不出。

周孝正：按照《宪法》，现在就得放开。