摘 要：“十一五”时期文化产业在全国各地蓬勃兴起，为了指明“十二五”时期区域文化产业发展方向，落实产业发展重点.各个地区都着手制定文化产业“十二五”规划。文章在从规划背景、规划队伍建设、规划对象、产业选择、产业布局、目标设定、任务和保障等七个方面，对文化产业规划在编制过程中遇到的问题进行探讨，并提出了相应的改进建议。

关键词：文化产业，“十二五”规划，中国

“十一五”时期是中国文化产业发展的井喷时期，中国文化产业的战略地位不断提升并不断发展壮大。文化产业也在全国各地如火如荼地发展。为了进一步推动“十二五”时期文化产业的发展，各级政府在汲取“十一五”文化产业规划编制经验教训的基础上，已基本完成了“十二五”文化产业规划编制工作。但由于文化产业在国内刚刚起步，地方编制文化产业规划也处在摸索阶段。同时，文化产业与文化事业规划不同，在规划中更强调其产业属性；因特有的产业特征和文化属性，决定其与传统的产业规划不同。因此，如何从区域文化产业的资源禀赋人手，结合文化产业自身的发展规律，做好文化产业规划，既是一个实践问题，又是一个理论问题。本文结合在一些地方参与“十二五”文化产业规划编制经验，从七大方面进行了思考。

一、为什么制定

从1998年文化部设立文化产业司以来，“文化产业”的提法开始正式出现在政府报告中。2004年4月国家统计局印发的《文化及相关产业分类》，使得文化产业有了数据统计的依据和标准。“十一五”期间，文化产业规划开始以单独的专项规划形式出现在许多地区。但是由于认识和经验不足，与传统产业相比，文化产业规划总体地位偏低，呈现出“规划对文化产业的重视程度与文化产业实际地位不相称的局面”[1]。具体表现在大部分地区在制定“十一五”时期文化产业规划时往往与文化事业规划合并在一起，或者以更为宏观的“文化发展规划”形式出现。随着文化产业在“十一五”期间的逐步兴起和长足进步，各个地区也对文化产业的发展特点和内涵有了更加深刻的认识，对文化产业规划的标准也有了更高的要求，洞悉问题且指引方向的要求也更为强烈，于是在规划制定过程中首先要回答的一个问题是：为什么要制定文化产业规划？这个问题通常在规划背景部分得到解答。

根据宏观环境PEST分析方法①，在政策方面，过去的十年中，国家政府部门先后出台了《文化产业发展第十个五年计划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、中国共产党《十七大报告》、国务院《文化产业振兴规划》、文化部《关于加快文化产业发展的指导意见》等政策文件[2]，各个省市也相应出台了文化产业政策，这些政策都是区域文化产业规划制定过程中的重要背景和参考依据。经济方面则响，文化产业以其资源消耗低、环境污染小、产业附加值高的特点成为应对产业要素价格提升和环境约束条件日趋严峻的重要接续产业；同时，购买力的提高和消费结构的升级，对文化产品的数量和质量需求发生了改变。社会方面，全球化进程中的同质化力量使得地域文化的意义更加凸显；同时低碳生活方式的兴起，使得文化产品主题和形态也更加绿色环保。技术方面，三网融合、物联网、云计算等信息技术的提升给区域产业发展带来新的良机。针对区域自身文化资源禀赋和产业发展状况，进行“量体裁衣”的问题。现阶段在规划制定过程中容易出现“帽子太大，放之四海而皆准”的情况。

要回答好这个问题，核心在于宏观环境和地方实践的对接。即把脉区域特色，针对区域文化产业的发展现状，阐释宏观环境对于区域文化产业发展的具体影响，提炼出与区域特色密切相关的规划背景，最终突显本区域文化产业规划制定的必须性。以北京市为例，针对北京市“十二五”总体规划中提到的“优化一产、做强二产、做大三产”的发展思路：中心城区重点在于“做大三产”，结合2010年10月北京市发布《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》，发展文化产业的意义在于“以文化产业带动高端服务，促进区内服务业的产业高端化发展，创造新的生产力”[3]。而在城市发展新区的一些区县，则需要抓住中心城区产业转移向外转移的机会，将文化产业作为产业间融合升级的抓手，从创意设计、品牌新平台推广等生产性服务业角度推动区域现代制造业发展，达到“做强二产”的目标。而位于生态涵养区的一些区县，可以借助文化产业与农业的融合，大力发展“创意农业”[4]，提升农业产品附加值，从而起到“优化一产”的作用。因此，为了避免在进行背景分析时候的“脸谱化”、“类型化”，区域特色文化资源的产业化、非物质遗产的生产性保护等这些能够凸显区域特性的规划背景也是可以重点提及的。值得注意的是，由于一些文化产业的发展对于区域的生态环境、创意资源、文化氛围等有着显著的依赖性，在这些方面禀赋优势明显的区域可能实现文化产业在服务区域和影响范围上的更强辐射，从而在更高区域层级上有其意义。

二、谁来制定

这个问题不仅仅是针对规划本身，而且针对着文化产业编制队伍。首先要探讨文化产业规划指导部门的设置问题。在各个地区中，有专门的文化产业促进办公室、宣传部、文委、文化产业集聚区管委会，不同管理主体受限于自身权限范围，其出发点不同，在规划中主要任务方向自然也不同。宣传部作为地区区委直属机构，位阶较高，统筹能力强，但对产业发展动态把握存在一定不足，对企业实际情况了解较少。文委作为文化事业的主管单位，对文化产业和文化事业的融合发展上颇有思考，因此经常出现文化事业和文化产业一起抓的“文化发展规划”本子，容易将区域文化设施作为核心资源，但对其它产业要素资源由于管理范围的限制统筹相对不足，在多种产业融合发展和多个领域相互协调方面尤显不足。而区域内的文化产业集聚区作为区域文化产业具体管理运营部门，与区域内企业直接接触，洞悉企业需求，但在各个部门协调调动上还欠缺力度。理论上，由地区主要领导挂帅的文化产业促进办公室作为文化产业专门的促进机构，对文化产业的聚焦程度和执行力度都最高。但是在实践中，许多地区的文化产业促进办公室为议事机构，而非具有编制的具体执行机构，组织机制并不健全，导致高度够，但落实力度稍显不足。当然，由于各地具体情况不同，部门设置和部门职权管辖的问题也不能轻易言改，这就要求不论是哪个部门主抓，在文化产业规划后期部门论证中要充分吸纳相关部门的意见，尤其是与文化产业最为相关的发改委、信息办、商贸委、文委、旅游局、广电系统等部门的意见，避免“同一产业不同布局，同一项目不同表述”的情况出现。

除了在后期论证上下功夫，现阶段各地区在文化产业规划编制过程中已经充分考虑到文化产业覆盖面广的问题，重视编制队伍建设。从编制队伍组织形式上看，由于政府的编制人员政治意识较强，但文化积累和产业意识欠缺，因此单纯由政府中文化产业主管部门“闭门造车”，编制出来的规划往往成为御用型研究。而简单地将规划任务外包给科研机构和咨询企业，又容易导致理论与实践相脱节，与政府具体工作相脱节。同样由于编制人员的学科背景不同，也会造成编制队伍知识的结构性缺陷。文化研究者谙熟文化发展规律，但往往缺乏产业意识，有时甚至还排斥产业思维。业界和经济学界擅长产业思维，但又容易忽略文化生产和传播的特殊规律。因此，在文化产业编制队伍上，采取以主管部门为主，相关部门人员为辅，充分吸纳科研院所、咨询机构中不同领域的专业人士参与，从而尽可能避免编制队伍的团队缺陷。

三、为谁规划

企业作为文化产业发展的主体，是决定产业发展的关键要素。因此，产业规划服务的主体应该是企业，政府应作为促进产业发展的服务方出现。只有充分做好企业调查，洞悉企业需求，才能做出一个好规划。在具体规划编写过程中，政府也意识到这点，安排规划单位进行调研，但受限于时间，通常采用重点调查的方式，受访的企业都是区域内发展较好、规模较大的大中型企业。而这些企业出于维护自身市场地位的考虑，往往要求政府维护现有的市场秩序，弱化市场竞争，并要求“一企一策”的专项优惠。但是，文化产业的特点之一在于文化企业规模普遍较小，且这些中小企业的需求在一定程度上具有普遍性和一致性，只有对这些企业进行集中访谈才能真正了解地区产业发展的症结。但受限于时间，规划调研有些欠缺，从而导致区域文化产业发展主导力量的诉求得不到倾听、考虑和呼应。由于文化产业涉及门类太多，各个地方在哪些产业门类具有一定基础，就对该门类进行调研，而对一些看似规模不大的产业门类，在调研乃至规划编写过程中会出现某个门类企业“选择性缺失”的情况。此外，现阶段由于大多数区域在“十一五”期间文化产业基础都较为薄弱，因此在发展过程中有时过于重视区域外生性的产业发展力量，将招商引资作为区域文化产业发展的重要途径，容易将规划文本做成招商引资的方案，将规划任务异化成政府在新时期内需要在哪些产业通过招商引资引进哪些企业，以此促进产业的发展，而对区域内的企业，即区域产业发展的内生性力量反而重视不足。因此，只有做到“大小兼顾、内外兼顾”才能真正系统地了解地方文化企业发展诉求，并在规划中有所体现。

四、产业选择

产业选择是整个文化产业规划的核心，选择文化产业中的哪些产业，这些产业间的产业结构如何，该如何选择是产业选择过程中需要回答的三大问题。

（一）文化产业范畴

 选择哪些产业涉及到文化产业的范畴问题，究竟哪些产业才从属于文化产业呢？仅就文化产业名称本身而言，尽管绝大多数地区沿用“文化产业”这一概念，北京提出采用“文化创意产业”的概念，上海则采用“创意产业”的概念。

不仅名称不同，而且各个地区的产业范畴也不同，并制定了各异的统计标准。仍以北京和上海两大城市为例，北京文化创意产业下辖9个大类、27个中类、88个小类行业，而上海创意产业则包括5大类、38个中类、55个小类行业。

即使是文化产业下的子产业门类，各个地区也界定了不同的产业范畴。以设计创意业为例②，北京包括建筑设计、规划设计和其他设计；而上海则包括工程勘察设计、建筑装饰、室内设计、城市绿化设计等。总之，各个地区一般选择将本地区具备一定优势的产业门类纳入到整个文化产业统计范畴中，如云南把茶业、玉器也视为文化产业范畴，从而出现了所谓文化产业的“地方标准瓶颈”[5]。

不但地方标准之间“打架”，国家文化产业标准也前后不统一。2004年4月国家统计局印发的《文化及相关产业分类》与2009年《国家文化振兴规划》有所不同，这就导致各地在进行文化产业规划时没有统一的标准。同时，不同标准下的统计数据也不能准确反映文化产业的发展情况，不利于区域之间的产业选择比较，不利于宏观决策，无法对文化产业的发展进行科学的规划指导[6]。

更为严重的是，有些产业名称不同，但不同地区的产业范畴相同；有些产业名称相同，但地区界定的产业内涵完全不同。并且有些产业与产业之间是相互重合的，最典型的是新媒体产业、数字内容产业、新闻出版产业之间，实际上是有产业交集的，但是各个区域根据自身产业基础，各取所需。文化产业作为复合型产业，与工业中相对明确的产业统计范畴相比，产业门类亟需更加清晰的界定。

（二）产业结构界定

文化产业作为复合型产业，产业范畴太广。在进行文化产业内部产业结构界定时，用传统产业经济学中的“主导产业、支柱产业、潜导产业”等产业结构体系容易与上位规划发生冲突。最经常出现的情况是在某地区“十二五”产业总体规划中文化产业的定位是潜导产业（或新兴产业、朝阳产业），但在文化产业内部产业结构界定时却出现“某某产业是文化产业中的主导产业或支柱产业”的表述。同时，文化产业具有融合性强的特点，尤其与旅游产业、电子信息产业等交集明显。由于与上位规划衔接不够，容易导致“旅游产业是某地区支柱产业，但文化旅游业却是文化产业领域潜导产业”等类似情况出现③。为了避免这些情况出现并对接上位规划，地方进行文化产业结构制定时常常引用国家统计局关于文化产业分类体系的划分，将文化产业分为核心文化产业、外围文化产业和相关文化产业三大类④，并由此引申出本地区文化产业发展的核心层、外围层和相关层。但必须明确的是，不是所有地区的文化产业核心层都是核心文化产业[7]。比如一些非省会城市往往就不适宜发展新闻服务、出版发行服务等核心文化产业。为了避免这种体系上的混淆，在文化产业规划进行产业结构界定时，就可以采用“重点发展领域、鼓励发展领域、限制发展领域”或“核心领域、关联领域、配套领域”等形式进行表述。或者用“同心圆”、“金字塔”、“逻辑框图”等图形模式来进行界定表达，即越靠近圆心和塔尖的子产业越鼓励发展，并明确界定出子产业之间的逻辑关系。

（三）产业选择过程

现阶段产业选择过程一般根据传统产业经济学的产业选择方法，根据产业需求弹性、产值比重、劳动力比重等指标进行度量；或者从产业相对竞争力、产业与环境适合度、产业链关联适合度、产业资源与能力匹配度及产业发展潜力等方面构筑产业选择筛选器；再或者利用规模优势（如区位商等）、效率优势（如比较资本产出率、比较劳动生产率、比较全要素生产率等）、产业比较优势确定区域优势产业等等。文化产业很多时候可以用制造业概念进行涵盖，但也有很多是不能用制造业方法的[8]。比如根据经典的支柱产业选择理论，支柱产业产值需要达到地区总产值的5%之上。对于一些工业发达区域，某个文化产业门类在全国范围内都具有影响力，理应成为该区域文化产业重点发展领域，但即使是文化产业全部产值也达不到5%，根据产业选择理论就无法确定。

作为“十一五”期间才在各个地区真正快速发展的文化产业，产业基础普遍较为薄弱，在统计数据和各种基础资料方面无法支撑产业分析和选择的过程，在实际的产业筛选过程就容易忽略客观的数据分析，而直接进行主观判断，变成“貌似什么不错就发展什么”，产业选择成了根据既定结果再反推的过程。同时，由于上面提到的统计口径不一致的问题，区域之间缺少横向比较，不但是城市与城市之间，就是大城市的区县之间也不容易比较，往往导致最后的筛选变成“拍案解决”。当然在数据问题一时无法解决的情况下，有关文化产业筛选问题更多是由于现阶段文化产业理论研究还较为薄弱，尤其是文化产业发展模式、动力结构、业态选择等基础理论还需要深入挖掘，而不能简单照搬工业研究结果。

五、产业布局

由于文化产业规划方兴未艾，在空间布局的用词上欠缺规范。除了通用的总体空间规划中的节点、区、轴、带等概念外，有的规划用的是文化生态学的“种群”概念，有的规划用的是“组团、业簇”等，在这方画亟需规范统一。尤其在空间范围的指代上需要明确，就算是同一个空间概念，区域之间指代的空间范围也有很大差异。如同样是“节点”，在城区内文化产业可能指代某一个场馆，在郊区就是一个村子。这在一定程度上受土地利用规划中用地类型的限制，没有专门的文化产业用地类型与其对应，因此在布局上不容易落到具体地块上，同时这也是导致很多地区“以文化产业之名，行其他产业之实”的重要原因所在。

具体到文化产业规划空间布局时，与工业相比，文化产业受到文化设施限制，在空间上表现得更为分散，所以一般在规划中就选择落实到若干文化产业集聚区内。但是诸如一些知名的会议中心、剧院、影院甚至是商用写字楼，可能是该区域某些文化产业领域发展的重要场所，没有被授牌成为集聚区，这种情况下在空间规划时就无法覆盖到。因此如何根据文化产业特征进行空间布局也是将来需要突破的重点问题之一。

此外，在区县级地方文化产业规划布局时常常会遇到与政府上位规划衔接的问题，这个问题在其他产业规划中也经常碰到。鉴于文化产业规划的复杂性，在省/直辖市文化产业规划时，常常将某个区县划分为文化产业某个领域的重点发展区，而不鼓励其他产业领域在该区域的发展。但是各个区县显然不能简单地接受上位规划定位，往往选择几个重点发展领域，从而与上位规划造成冲突。

六、目标设定

在“十二五”规划中一般根据发展时序，将阶段目标划分为前两年和后三年两个阶段。在实际规划中，一般将需要规划的重点任务和重点项目落在前两年集中上马，缺乏五年的整体性规划。从表面上看这是一个老生常谈的问题，并且可以通过“十二五”中期规划时进行评估和校正。但是文化产业的市场培育期长，无法像工业生产那样，一旦厂房落地就开始产生效益。许多文化产品要通过一定的时间期限，简单地按照两年或者三年的划分不足以支撑一个文化企业成长，许多效益在前期无法显现，阶段目标设定时容易出现过高的预期判断，很多文化产业可能要在一个五年规划期后才能初具规模。因此在进行基于时间序列的趋势预测和定量目标的设置时，简单地套用线性预测模型往往不太适合，指数预测模型相对符合文化产业后期爆发式增长的产业规律，同时文化产业在时间序列预测模型中对不规则变动参数的模拟更具难度。此外，文化产业的中期规划调整显得尤为重要，现阶段大多数区域文化产业尚未成型，通过招商引资来的某个重大项目，往往会直接导致区域文化产业发展方向的重大调整。

七、如何实施

这是整个规划的核心所在，在此我们着重探讨主要任务和保障措施两方面的问题。

（一）主要任务

主要任务章节一般有两套编写体例，一种是根据不同产业门类进行任务分解，可以称之为“纵式任务体系”。这种编写体系最大的问题是，在主要产业门类之外的一些潜导产业和重要节点往往被忽略或者做概略化处理，而这些产业可能会成为区域文化产业重要的增长点。另一种是按照“要素——项目——集聚区——平台”的传统制造业规划编写体例进行，可以称之为“横式任务体系”。这种体系的问题在于文化产业涵盖门类太广，产业与产业之间具有共同的促进要素，但是个性要素更多。同时仅就产业发展要素而言，文化产业与制造业相比，对土地要素依赖程度相对低些，尤其是在对土地要素的利用上，文化产业在本质上不需要大规模的产业用地，可能一栋楼哪怕一间工作室都能有巨大的产出。但是对空间整体创意氛围的营造，开放的创新社会网络的构建要求更高，这在任务体系中不容易被政府相关部门落实成具体任务。同时，劳动力要素又是文化产业发展的核心所在，各级政府都意识到创意人才之于产业的重要性，都相继出台了相关的人才引进和培养政策，但是在产业规划层面，如何突显创意人才的重要作用，并且在编写过程中突显这种重要性，这也是一个亟待商榷的问题。

从主要任务的要求上看，讲究“有高度，有实处，有新意”。“有高度”就是与上位规划中提到的重点任务对接。在“十二五”文化产业规划制定中主要是与党的“十七大”报告和《国家文化振兴规划》进行对接。“十七大”报告中指出：“在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文化生产力，是繁荣文化的必由之路。”这里已经明确指出现阶段文化创新的战略重点，现阶段文化政策就是要着力实施对这些战略重点的支持[9]。《国家文化振兴规划》中则提出“发展重点文化产业、实施重大项目带动战略、培育骨干文化企业、加快文化产业园区和基地建设、扩大文化消费、建设现代文化市场体系、发展新兴文化业态和扩大对外文化贸易”八大措施为各个地方细化具体任务提供了方向[10]。但是与中央对接，不能意味着脱离区域实际，而是需要与地方实际相切合，即“有实处”。特别是哪些是区域层面可以做的，如许多城市提出大力打造数字出版产业，但是数字出版的版权瓶颈不是靠地方政府层面就可以解决的，因此不需要着墨太多。同时，应当避免跟风的做法，抛弃不符合本地资源条件的“热门项目”，避免一窝蜂地做某些产业规模不足和财政收入匮乏的基地等。最后“有新意”意味着要选择具有未来前景的产业，包括“数字文化产业”、“3D技术与3G技术”以及内容产业等；并在现有文化资源基础上进行创意发展[11]。

（二）保障措施

在保障措施章节的编制过程中，受限于信息的不完整甚至失真，往往容易变成文化产业规划负责部门的工作计划。尤其是文化产业涉及面广，其涉及的部门特别多，其子产业的规划内容和保障措施容易产生部门之间相互“打架”的现象。当规划内容一旦与这些职能单位规划的内容冲突，由于各个子产业只是文化产业下的细分产业，比较于其他部门的专项规划显得力度不足，如信息办的“信息化专项规划”、旅游部门的“旅游专项规划”等都比文化产业信息化提升和文化旅游等章节内容力度大。但是如果简单地照搬其他部门的专项规划，那又丧失了文化产业规划作为一个独立的产业规划理应起到的统筹作用。因此保障措施的细致程度，以及与其他产业规划从任务到冲突的协调，文化产业规划实施组织保障应在规划后期论证环节重点解决。最后一定要在保障措施部分落实对文化产业规划的考察评价，要对规划的效果及其实施行为进行考评，并形成一套完整的评价完善机制[12]。

注释：

① PEST分析是指宏观环境的分析，P是政治（Politics），E是经济（Economy），S是社会（Society），T是技术（Technology）。

② 仅就设计创意业本身而言，在名称表述上就不统一。有的地区就叫设计业，有的叫设计创意业，有的地区叫创意设计业。有的地区则直接限定为工业设计业等。

③ 一般出现在某些自然型旅游资源突出，人文类旅游资源亟待开发的地区。

④ 根据国统字[2004]24号《文化及相关产业分类》。

参考文献：

 [1] 蔡尚伟，刘锐，翟真.关于“十二五”文化产业规划编制若干问题的思考[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2010，27（3）：1-7.

[2] 向勇.规划我国文化产业新蓝图——论“十二五”文化产业规划的主要问题、基本原则与重点领域[J].文化月刊，2010，（8）：41—43.

 [3] 郭培宜.北京市中心城区文化创意产业发展定位[J].北京规划建设，2010，（5）：93—96.

 [4] 任荣，刘树.北京需要大力发展创意农业[J].投资北京，2008，（3）：80—82.

 [5] 张泉.文化创意产业的“标准瓶颈”：各地标准混乱[J].嘹望，2010，（5）：60—61.[6]张振鹏，王玲.济南文化创意产业发展路径分析[J].前言，2009，（4）：59—64.

 [7] 胡惠林.关于区域文化产业战略与空间布局[J].山东社会科学，2006，（2）：5—14.

 [8] 陈文玲.发展文化产业必须厘清五大关系[J].传媒，2009，（8）：30—31.

 [9] 巫志南.当前推进我国文化政策创新的思考[J].同济大学学报（社会科学版），2009，20（1）：51—55.

 [10] 高书生.《规划》关键词与政策保障[J].传媒，2009，（8）：29—30.

 [11] 陈少峰.做好“文化产业‘十二五’发展规划”的对策[EB/OL].（2010—05—06）[2011-08—10].http//news.163.corn/10/0506/11/660EUOTM000146BC.html.

 [12] 沈望舒.新编北京总体规划应突显文化思考的轨迹[J].北京规划建设，2004，（4）：65—66.

基金项目： 北京师范大学研究生院优秀博士学位论文培育基金

作者简介：戴俊骋（1984-），男，福建罗源人，北京师范大学地理学与遥感科学学院博士研究生，昆士兰科技大学联合培养博士研究生，研究方向：文化地理学；蒋巍（1987-），女，福建三明人，北京师范大学地理学与遥感科学学院硕士研究生，研究方向：文化地理学。

文章来源： 《华东经济管理》2012年第2期