目前，我国正处于工业化、城镇化发展的关键时期。城市与城市发展，既可能是许多社会矛盾问题之源，也可能是解决某些最复杂、最紧迫问题的钥匙。在当前加强和创新社会管理、构建和谐社会的过程中，必须准确把握现阶段城镇化特点和发展条件，科学分析城镇化未来发展态势，引导城镇化健康、有序和可持续发展，为解决中国城市和农村所面临的社会矛盾和危机提供更多可能性。

转型期城镇化进程的新特点

在当前快速推进城镇化时期，城镇化进程呈现出以下几个突出特点。

1.自上而下与自下而上相结合的政府主导型城镇化

建国后，计划经济体制的实行和重工业化战略的选择，使得我国的城镇化发展一直处于国家的严格控制管理之下。城乡分隔的一系列制度，包括户籍、就业、教育、医疗、社会保障等，极大地限制了农民的自由流动。因此，城镇化不可能自下而上地展开，只能在政府主导下自上而下地开展。改革开放以来，随着人口流动政策的逐步放松，大量农村富余劳动力涌入城市，出现了人类有史以来规模最大的人口迁徙运动。截至2011年年底，全国人户分离的人口达2.71亿人，其中流动人口2.3亿人，且大部分是农民工，城镇化呈现出自上而下与自下而上相结合的特点。在政府主导的城镇化过程中，不可避免地出现了一些“攀高比新”、“贪大求洋”等片面的城镇建设思想。

中国的城镇化并非是一个自发形成的过程。由于城镇化背景与其他国家存在着差别，长期并存的城乡二元结构使得我国城镇化进程的人为成分、人为痕迹过重。一定程度上可以说，当前在重视民生与社会公平公正的前提下，统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化的过程也是人为解决二元结构的过程，而且这种人为成分还将延续很长一段时间。

2.主动城镇化与被动城镇化并存

中国正在进行着世界最大规模的城镇化进程。综观我国的城镇化发展历程，可以发现存在着两种城镇化路径，即由农民自身力量推动的主动型城镇化与由地方政府强力推动的被动型城镇化。实践证明，由行政区划的调整、城市空间的“摊大饼式”扩张和重点项目建设所诱发的被动型城镇化，农民不得不被动接受，被动地转为城市居民，然而农民的生产生活方式、思维方式、行为方式等方面并没有真正实现市民化，仅仅是身份发生了变化，因而引发了一系列的社会矛盾问题，如暴力强制拆迁、农民“被动上楼”等。目前，我国大部分地区进行的城镇化属于此种类型。而主动型城镇化则是农民为改善、提升自身生活质量，在市场力量的诱导下，自发、自主进行的农村产业结构和就业结构调整，从而形成农村的经济规模效应和人口集聚效应，推动农村经济结构和社会结构变迁的过程，典型的如苏南城镇化模式。

3.土地城镇化快于“人口城镇化”

在经济高速发展和快速城市化的双重推动下，城市建设以突飞猛进之势迅速向外扩张，大量土地资源用于城市建设。根据《中国统计年鉴2011》的数据，2000年，全国城市建成区面积为22439平方公里，2010年上升为40058平方公里，10年间增长了78.5%，也即意味着10年中全国城市的扩张面积几乎赶上了新中国成立以来整整50年的扩张面积。与此同时，农村人口转移的目标并未实现，许多土地与“城镇化”了的人口几乎没有任何关联。2000—2010年，城镇人口从45906万人增长到66978万人，仅增长 45.9%。与城市建成区面积增长速度相比，滞后32.6个百分点。

若将城市土地占用情况与城市用地的产出进行对比，则凸显了我国城市规模快速扩张与要素集约水平的严重不匹配情形。从城市土地占用情况来看，发达国家的人均建设用地为82.4平方米，发展中国家为83.3平方米，而中国城镇人均建设用地高达130平方米，其中特大城市的人均建设用地达100平方米，远远高于其他国家的平均水平。在超额占用城市建设用地的背景下，民众的生活质量并没有得到显著改善，且城市用地的产出非常低下。2000年，北京和上海每平方米土地产值分别约为5770美元和9003美元，而日本东京、中国香港的地均 GDP在1996年就分别达到了98524美元、80924美元，是北京、上海地均产值的9—17倍。

4.人口“半城市化”现象突出

所谓人口“半城市化”，又称为“虚假城市化”、“不完全城市化”、“浅层城市化”，是指20世纪90年代中期以后，大量农村富余劳动力涌向大中城市和小城镇，这些人虽然在城镇就业、生活，但却无法彻底转移到城镇，不得不成为“钟摆式移民”的一种特殊现象。人口“半城市化”导致我国的城镇化质量不高，其主要表现之一是各地的城镇化水平普遍虚高。在目前的人口统计中，离开本乡镇街道在流入地城市居住半年以上的流动人口，都被统计为城市的“常住人口”，但实际上他们大多具有的仍然是农民身份。截至2011年年底，全国6.9亿的城镇人口中，有近2.3亿的人口是“被统计”在城镇人口范围之内的。然而，他们并不能真正享受城市的就业、教育等公共服务和医疗、失业等社会安全保障，并未享受到同城待遇，最多只能算是“准城市人口”。

与此同时，流动人口“被市民化”与“被农民化”的现象并存。亦即城市对流动人口所构筑的“玻璃天花板”或隐或现，严重阻碍了流动人口在工作、生活、行为方式、思维方式等方面实现市民化，进而导致他们对城市无法形成认同感，只能四处奔波，在流入地和流出地之间长期徘徊，形成“两栖人口”，农民工的城市融合、市民化过程还远未完成。

城镇化过程中应处理好的几个关系

作为后发国家，中国在城镇化过程中也具有一定的后发优势，可以汲取、借鉴先行国家的经验教训，避免出现城市无序蔓延、贫民窟、疫病流行、城市危机与社会骚乱等现代“城市病”。因此，在当前快速推进城镇化的过程中，应着重处理好以下几个关系。

1.处理好城市与乡村之间的关系

推进城镇化不能以牺牲农民利益尤其是土地权益、牺牲农村发展为代价。因为城市的背后是乡村，乡村问题是与城市问题紧扣在一起的。目前，我们面临的，不仅仅是农村的凋敝和“空心化”，城镇化过程中拆迁大行其道，使得原有的城市社区以及附着其上的传统社区关系网络纷纷瓦解，新型的社区人际关系网络又难以在短时期内形成。因此，如果“三农”问题处理不好，那么，几年之后，我们可能就不需要再讨论“三农”问题，而是直接讨论城市“贫民窟”问题了。但那时已经为时已晚。城乡关系的断裂，意味着社会主要阶层的断裂和社会的分裂。研究表明，城镇化水平每提高1个百分点，就有 1000多万农民转化为城里人。因此，实现城乡一体化，必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向以及城市中心主义的国家投入模式，在城镇发展与农村发展之间形成一种良性互动关系，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，妥善解决农民问题和乡村发展问题。

2.处理好农民进城与农民工市民化之间的关系

不同的城镇化发展路径各有利弊，应倡导在有条件进行农民集体主动城镇化的地区，以农民为城镇化主体，国家和地方政府对农民集体的自发城市化行为进行合理引导和支持；在不具备主动城镇化条件而必须被动城镇化的地区，以地方政府为主体，兼顾各方利益相关者的需求，积极引导农民进城，同时由中央政府负责监督。

在十几亿人口的大国推进城镇化，人类历史上尚未有先例可循。流动人口的生存与发展，成为保证区域经济发展活力和社会稳定的重要因素。若进城之后，农民工市民化的问题处理不好，农民工长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊，日益被边缘化，就有可能导致大量社会因素游离于社会管理之外，出现类似拉美“贫民窟”等居住隔离、无视现有社会秩序，以及“仇富”、“仇官”等现象，从而进一步加剧社会各阶层之间的分化与隔离。而居住隔离是社会隔离的重要诱因。随着城市新居民的不断加入，社会分层结构从急速变迁走向相对固定化，城市居民对不同阶层的认同感正在形成，阶层固化的趋势明显加速。因此，未来的城镇化进程必须在制度设计上考虑如何防止从被动的空间隔离走向全面的阶层隔离，避免低收入阶层的代际复制，促进城市各阶层间的社会融合与和谐发展。

3.处理好城市政策与城乡基本公共服务均等化之间的关系

在快速城镇化的时代，城市发展政策对于一个国家经济社会的长期发展也会产生重大、经久的反作用。城市，不仅是城里人的城市，也是农村人的城市。为了尽快实现农民工的城市融入，城镇公共服务和管理要对农民工一视同仁。因此，必须制定科学、合理的城市政策，在城镇规划、保障房建设、公共服务、社区管理等方面考虑到进城农民工长远发展的需要，将之纳入城镇发展规划体系和城镇居民公共服务范畴，使农民工有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活，避免走上一条给未来积累巨大社会风险的城镇化道路。一方面，需要削弱行政区划对城市发展的影响；另一方面，通过改革，实现城镇之间、城乡之间的公共基础设施共享，最终实现城乡居民基本公共服务的均等化。

4.处理好城镇总体规划、发展规划与土地规划之间的关系

“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，其中2010年达2.7万亿元；地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从 2006年的 38.9%，增长到 2010年的65.9%，表明城市发展对土地的依赖有增无减，地方政府对土地收入的依赖越来越大。许多城市政府在“经营城市”的口号下，大肆开发城市土地，致使城市开发强度远远超出世界平均水平。目前，世界城市的平均开发强度为37%，中国的一般水平为42%，而有的城市开发强度已达到90%多。城市土地财政占预算收入的比例居高不下，无异于一种涸泽而渔、杀鸡取卵的做法，不仅18亿亩的耕地红线将会崩溃，也会大大缩小甚至透支后来人的发展空间。因此，必须充分认识到城市发展对土地财政依赖的不可持续性，科学、合理制定城镇总体规划、发展规划与土地利用总体规划，确保规划的可持续性，并妥善处理好几大规划之间的关系，避免出现规划之间相互矛盾冲突、不协调的情形。同时，注意城镇规划制定中的公众参与和区域规划之间的统筹协调。区域发展规划有助于提升地区差异化核心竞争力。要注重加强各省之间、城市之间发展意图的相互衔接与配合，而不是各自为政、低水平重复，形成地方性恶性竞争。

此外，城镇规划的制定必须考虑到城镇长远发展的需要，具有前瞻性，应避免出现“垃圾围城”、“化工围城”、“逢雨必涝、逢涝必瘫”等现象。围绕着新农村建设和撤村并乡、村改居等工程，以及有的省提出的“城镇上山”等城镇化发展新路径，必须考虑到城镇化进程中出台的一系列政策有可能造成的地质环境影响和生态影响。规划、政策出台之后，要及时进行环境影响、社会影响和生态影响评价。新居民点的布局应力求科学、合理，尽量避开地质灾害多发区；“城镇上山”、“工业项目上山”也须考虑到山地的生态脆弱性、“水往高处流”的代价以及工业废弃物的处理等问题。同时，城镇化不等于大拆大建。城镇化过程中，如何处理好传统与现代、保护与发展之间的关系，以及避免城市建设的“克隆”病和“千城一面”现象，是摆在城市决策者、规划者和建设者们面前的一项重要课题。

5.处理好政府引导与城镇规划权威之间的关系

在推进城镇化的进程中，必须处理好政府引导与城镇规划权威之间的关系。一方面，注重发挥政府和市场的双重作用，促进城镇合理布局；另一方面，加快城镇规划体制和规划方法的变革。首先，必须明确政府在城镇化过程中承担什么样的角色，发挥何种作用，是作为“运动员”下场踢球还是作为“裁判员”制定各项制度与政策，不能越位与错位。具体来说，市场的作用主要体现在充分发挥各类城镇在城镇化进程中的作用，尊重市场力量对人口等生产要素在城镇间流动的推动作用；政府的作用主要表现在改善城镇间的公共基础设施条件，加大对中西部地区城镇发展的投资，以及加强区域发展规划间的统筹协调等方面。

其次，城镇规划体制改革的方向，是运用多学科方法对城镇发展和布局进行规划，鼓励推广紧凑集约发展规划，注重区域统筹协调，并建立规划责任追究机制，最终的目标是建设低碳生态宜居城市。同时，应注重提高城镇规划的权威性和法律约束力，不能朝令夕改。在这方面，可学习引进新加坡“规划高于权力”的机制总规划师负责制，杜绝“一任市长、一个规划”、“规划规划，墙上挂挂”等不良现象。城镇规划不应是长官意志的蓝图，不能为了满足某些人为的“功能”如形象工程、政绩工程，而忽视了社会实际问题的解决。

文章来源：学习时报