当前我国规划体系的缺失，集中体现在国家宏观层面缺乏从国家整体利益最大化角度干预调控人口、产业在区域、城市间流动、分布的规划调控体系

　　7月21日， 61年来最大的一场暴雨袭击北京城，造成人员财产巨大损失，令人痛惜 。城市遭遇暴雨一夜成为泽国的情景在南方许多城市也曾上演，每次都会受到网民调侃或批评。人们面对城市涝灾之所以反应如此强烈，不仅是对城市的地下排水系统乏力的不满，更是对这些城市建设规划的不满。理性看待与有效治理城市涝灾，应具有更广阔的视野，把其放在中国城市化加速的时代大背景下来进行审视。

　　患上严重“城市病”的原因

　　麦肯锡全球研究院曾发布了关于中国城市化研究课题的报告指出，目前中国快速城市化带来的4类压力：土地和空间发展、资源和污染、技能和工作以及资金。住房和城乡建设部副部长仇保兴则指出，中国城市化面临的8大挑战：宜居土地和水资源稀缺，人地矛盾尖锐;候鸟式农民工迁移规模巨大，流向分布失调;能源存量结构失衡，建筑能耗过快增长;机动化与城市化同步发生，城市蔓延趋势初显;城市化推动力失调，污染排放失控;自然和历史文化遗产受到破坏，城市风貌类同;城乡居民收入差距日益扩大，社会冲突增加和城市区域化加速来临，城市间恶性竞争加剧。

　　简单说，现实的城市化过程，就是大量农村劳动力面对不同的城市，进行选择进而谋职求生的过程，也是不同城市间竞争发展扩张的过程。在市场化条件下，这种资本、产业、人口等各类要素资源向优势地区的集聚，迅速打破原来均质的区域空间结构布局，形成区域增长极。随之集聚趋势急剧增强，要素资源集聚进一步加剧，城市急剧扩张，城市规模不断突破城市总体规划限定的规模。矛盾终于浮出水面，问题产生了。

　　一是传统城市规划越来越失去对城市的调控作用，在强大的市场力量面前，规划苍白无力，城市无序发展。北京、上海、深圳、广州等城市规模一再突破国务院批复的总体规划的限制。城市规划陷入了屡设屡破、屡破屡修的怪圈。

　　二是由于人口急剧膨胀，规划原设定的基础设施、公共服务设施配套远跟不上产业、人口聚集的步伐。本应对城市空间格局发挥重大调控引导作用的基础设施尤其是快速公共交通基础设施的滞后或缺失，致使城市无法实现组团式发展，急功近利的建设开发基本依托原中心区形成圈层开发，城市扩张呈现“摊大饼”式的蔓延态势。功能配置不当，交通拥堵，文化教育、医疗商业等生活不便异常突出。

　　三是面对人口膨胀造成的巨大住房需求，城市政府陷入两难。一方面，作为城市土地所有者的城市政府，同样应按市场原则将土地出租或拍卖给出最高价格的承租者或买者。由于快速集聚造成的供求极度紧张，这类城市土地极为稀缺的价值凸显出来，“地王”频现，地价飙升，房价高企，中低收入城市户籍居民都难圆住房梦，外来城市打工者更望尘莫及。另一方面，面对住房短缺和中下层民众的不满，若政府简单出手干预调控降低房价，房价降低将吸引集聚更多人口，使住房紧缺问题更为严重。

　　四是资源供给有限，城市越来越面临发展极限的挑战。水、电、煤、气、油等供应全面紧张，人均绿地资源不足，自然生态环境恶化。

　　五是作为资源要素、人口流出地，数量众多、范围广泛的中、小城市和小城镇，又患上了另一种形式的“城市病”。城市发展严重缺乏产业支撑，自身财力极弱，严重依赖上级财政转移支付维持基本运转，城市基础设施和公用设施常常因投入不足难以配套完善。城市政府在现有的政府考评机制约束下，经济发展压力巨大，面对日益激烈的资源争夺，在招商引资上采取更为急功近利的政策措施就不难理解了。

　　推进新型城市化规划是关键

　　当前我国规划体系的缺失，集中体现在，国家宏观层面缺乏从国家整体利益最大化角度干预调控人口、产业在区域、城市间流动、分布的规划调控体系，机构设置、目标设定、规划调控手段等均存在明显不足。完善国家规划调控体系刻不容缓。

　　一是鉴于规划调控作为国家重要公共政策，对于推进新型城市化具有举足轻重的作用，是统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的战略性手段，中央应从战略高度重视支持。切实改变国家层面规划调控职能分割，无法实施集中统一的规划调控引导的现状，有效整合组建统一高效的规划调控职能部门，或整合组建国家规划委员会，设立由国务院直接牵头的国家规划战略议事协调机制，就重大规划政策、决策进行定期商议，确保在战略层面平衡各个发展目标。

　　二是尽快整合发改委等部门的主体功能区划、国民经济发展规划与国土部门的土地利用总体规划、建设部门的城乡规划，实现“四规融合”，制订面向未来40—50年的，适应中国远期城市化需求的城镇体系规划。规划以人为本，充分重视家庭价值，以减少农村家庭、有效增加城市家庭为目标，重点调控人口流向、分布和产业流向、分布。使土地利用充分满足人们生产、生活和生态环保需要。

　　三是从国家宏观层面、顶层设计层面将城市户籍制度改革纳入推进新型城市化的战略视野，予以重视研究。客观承认中国城乡二元户籍制度是在一定历史条件下形成并发展的，造成的城乡分割局面不可能短期消除，只能依靠城乡统筹发展、逐步缩小城乡差距来最终解决，简单的“放开”或“从严管理”均危害甚大。通过系统规划和制度创新，户籍制度能发挥引导人口有序转移进而实现城市化的重要战略目的。首先，要建立以户籍人口为基数、客观考核评价城市化的统计指标体系;其次，容许城市政府因地制宜制定各自不同、宽严适度的城市户籍管理制度，鼓励逐步开放福利待遇的弹性居住制度与完全享受福利的户籍制度衔接，对落户条件、程序应有明确具体规定，并公告公示，确保公开透明;第三，中央在政绩考核、财政转移支付、土地供应、金融支持、产业布局项目建设上充分考虑城市户籍人口增量因素，建立动态考核评价机制，完善以人口有序流动为核心的规划调控实施手段，切实引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，促使实现真正意义上的城市化。

　　四是城市政府应从经济发展的直接责任者向公共产品和服务的提供者归位转变，转向更加关注民生，关心百姓的就业、住房、教育、医疗、养老及公交出行等切身利益，以实现市民、流动人口相互融合、效用最大化;转向通过规划调控引导，加强基础设施和公用设施配套完善，加强人才吸引和劳动力培训，加强环境保护、营造良好经济发展环境上。加强城市总体规划与国家城镇体系规划衔接协调，努力保持人口增长与经济发展、城乡土地合理利用、城市综合环境承载能力的协调平衡。

　　五是积极鼓励支持城市群发展，选择区位优势明显、产业经济实力雄厚或有相当基础，土地自然资源富集，有广阔经济腹地，综合环境承载力强，潜力巨大的核心城市或城市群为依托，大力发展周边中小城市、小城镇，鼓励错位发展，加强城际间产业价值链方式的水平分工、专业发展，创新利益共享机制，优先发展交通、通讯基础设施，构筑开放、流动、有序、互补和共享的区域城市群体系，使产业升级、产业转移调整与人口就业、生活配套有序展开，空间布局协调顺畅、土地资源集约有效利用。通过城市群发展带动新一轮产业集聚与人口集聚，使工业化的生产、生活方式在城市空间上真正实现，促进城乡统筹、区域协调发展。　(作者为湖南大学兼职教授、湖南省住房和城乡建设厅副厅长)