中国中央经济工作会议是中国高层定调年度经济政策的常规性会议，然而2015年提出供给侧结构性改革不同寻常。从借助市场机制完成周期与结构双重调整要求而言，新的改革组合措施很有必要并势在必行。结构性改革会伴随阵痛，然而有望为中国经济新周期新结构浴火重生奠定基础，成为实现十三五时期经济发展目标的关键举措。2016年将是中国经济双重调整的攻坚之年、阵痛之年、谋求突破并最终走向决胜之年。 

结构性改革新政不同寻常

从公开报道信息看，中国年末中央经济工作会议主要包括总结当年工作、分析形势并部署来年工作等议程，其中来年工作任务表述集中反应决策层政策思路具有特殊意义。比较十多年该会议的政策要务表述，可见2015年结构性改革新政非同寻常。

依据官方会议新闻稿，过去十余年中央经济工作会议部署来年工作任务，最少五项最多八项，前三项最为重要。进一步观察，2003-2012年十年间要务之首一直是有关加强改善宏观调控内容；第二项有九年部署“三农政策”，另外一年是结构调整；第三项则是九年部署结构调整，一年有关“三农政策”。与人们一般观感相一致，胡温主政时期经济政策重视“结构调整”，“宏观调控”与“三农政策”处于最为优先地位。

中共“十八大”以后决策层经济要务表述与早先时期具有延续性，然而随客观形势演变更多呈现动态演变趋势。例如2013与2014中央经济工作会议设定前三项政策要务，有关“保证粮食安全”，“保持经济稳定增长”较多体现出延续性，而“防控债务风险”，“转变农业生产方式”，“发现培育新增长点”等，则更多体现经济周期与结构调整在政策层面反应。

2015年政策重心调整进一步彰显。11月10日中央财经领导小组第十一次会议把“推进经济结构性改革”确定为“贯彻落实党的十八届五中全会精神的一个重要举措”，提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。”12月14日中共中央政治局要求适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间，着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，提高供给体系质量和效率，并提出以供给侧结构性改革为重点内容的十项任务。

12月18-21日中央经济工作会议全面阐述“宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要拖底”的“五大政策支柱”，专门部署全面深化改革与扩大双向开放工作，再次确认“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，具体部署主要抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务”。

中国经济的双重调整

为什么近年中国经济政策重心明显转变？如何理解供给侧结构性改革新政内涵与影响？中国经济决策强调问题导向原则，观察理解结构性改革新政也需重视中国现实经济形势与矛盾运动特点，注意把握政策演变背后的实践与逻辑内涵。目前中国经济处于新一轮周期与结构调整关键阶段，结构性改革是主要借助市场机制推进双重调整的关键举措，有望发挥助推新周期与新结构破茧而出的助产士作用。

从改革时代经济周期涨落背景看，中国目前处于第四次下行调整底部，几方面原因决定本轮调整时间长难度大。一是扩张期产能过剩形成背景不同。世纪初出口增速多年高达25%-30%诱导过于乐观外需预期，高投资派生更大产能过剩需较长时期消化。二是扩张期通胀形成机制不同。随资产货币化加深通胀更容易表现为资产价格飙升，带来过度杠杆化与金融风险因素需较长时间调整。三是失衡调整路径不同。本轮调整始于2007年下半年，大规模刺激使其短期逆转，刺激政策取得成就同时也加剧本需调整矛盾并使后续调整更复杂。

结构调整也面临新挑战。一方面要素价格上升与本币实际升值“内挤外压”，倒逼劳动密集型行业转型，需培育足够体量规模的新增长动能才能走出低谷，因而比早先调整更加深刻。另一方面增长动力转换倒逼结构调整，如煤炭、钢铁、电力等重工业部门集群外延扩张接近峰值，这些部门在早先下行调整阶段先行回升推动周期转换的主引擎功能显著弱化。这就要求深化改革简政放权，创造更为分散化多样化新增长动能，也比早先调整更困难。

不过本轮双重调整也存在有利条件。一是近年就业与民生形势总体平稳，工资与居民消费维持可观增长，社会政策与社保体系发挥较好“托底”作用。二是贸易条件持续改善，2012-14年贸易条件指数值提升20%，考虑贸易条件后2012-2014年“国内总收入（GDI）”增速分别为8.6%、7.9%、8.1%。三是借助发展阶段优势，十多个中西部省区市经济增速高于全国中位数，3-4亿人口区域“弯道追赶”有助于“区域协调发展”。

过去几年调整周期失衡与推动结构转变总体取得阶段性成效，然而目前仍处于双重调整最困难阶段，走出调整隧道最深部位仍需更大努力。结构性改革主要内容对目前形势具有针对性，有望对完成双重调整并向新周期与新结构转换产生牵引推动作用。

改革新政破解调整难题

首先，结构性改革新政意在疏通退出环节以实现“去产能”目标。化解扩张期高投资带来产能过剩是调整的题中应有之义，更是目前双重调整的艰巨任务。市场经济环境下消化产能过剩需综合利用几个环节机制性手段：一是过剩部门价格较大幅度下降倒逼调减产能，二是过剩部门投资较大幅度回落抑制产能增量，三是部分难以自生企业有序退出完成存量调减。近年前两个环节调节取得明显效果，然而打通退出环节面临较多困难。

观察经济数据可见，近年调整期工业品子行业价格下降幅度与早先两次扩张期涨价幅度具有显著反向关系，显示行业相对价格变动提供引导产能过剩部门调减产能信号。另外工业品子部门价格与利润降幅以及投资增速降幅都存在显著正向关系，显示市场价格-利润变动机制对过剩部门投资增量发挥明显抑制作用。然而受政策预期与地方政府干预等方面因素影响，丧失自生能力企业退出环节不够通畅。

不同于早先主要通过限制投资或利用行政手段“关停并转”治理产能过剩，在上述价格、利润、投资等市场化调节达到阶段性成效基础上，结构性改革意在通过兼并重组、破产清算等市场出清方式疏通“有序退出”路径，为实现市场化“去产能”目标创造必要政策条件。

第11次中财领导小组会议与12月14日中央政治局会议已提出“积极稳妥推进企业优胜劣汰”方针。李克强12月2日指出要对“僵尸企业”、“绝对过剩产能”的企业狠下刀子。中央经济工作会议全面部署“积极稳妥化解产能过剩”政策，要求依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。强调提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。

其次，降成本组合措施有助于实现促调整与稳增长目标。受转型期体制机制不完善影响，我国企业经营面临税费偏高、管制过多、垄断要素定价过高等方面困难，下行调整期价格与利润下降加剧企业经营困难。无论从提升企业竞争力还是从帮助下行调整期企业“过冬”角度着眼，需采取切实措施降低企业成本。

不同于早先讨论企业减负时主要强调融资难、融资贵与降低融资成本，结构性改革新政推出“组合拳”降低企业成本，其中降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低电价和物流成本等内容特别具有针对性。以降低企业税费为例，依据世界银行提供190多个国家社保缴费占利润比例数据，中国是其中第十一位，在二十国集团国家中仅次于法国。

我们地方调研看到局部情况也显示降低企业电价和物流成本必要性。例如在现行农业工业用电交叉补贴情况下，东北某农业大省由于农业比例较大工业用电价格反而高于沿海地区，显然存在不合理性。又如北方某煤炭主产区铁路运费高于沿海地区，原因之一在于该内陆地区大宗货物替代运输条件相对不足与铁路运费垄断定价所致，也有探讨与改进空间。

再次，长短期政策相互配合化解房地产过量库存。早先宏观扩张偏快背景下局部地区出现房地产泡沫化现象，伴随开发商土地囤积过多与商品房库存过大。经过前一段调整楼市出现地区分化：一线城市量价回升，二线城市冷暖不均，大部分三四线城市楼市仍处低迷状态，房地产行业去库存仍是经济整体周期调整的难题。

结构性改革政策新亮点，是把新型城市化长期结构目标与房地产去库存周期调整目标结合起来寻求解决之道。提高户籍人口城镇化率、加快农民工市民化、满足新市民住房需求、公租房受益范围扩大到非户籍人口等，将为房地产“去库存”注入新机制新活力。新政鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，体现利用市场机制“去库存”的政策导向。明确要求“取消过时的限制性措施”也可圈可点。

最后，防范化解金融风险为最终实现调整目标提供关键保障条件。目前中国经济面临两类金融风险压力上升局面。一类是景气扩张期积累失衡因素传导并外化为金融风险，表现为近年银行系统不良贷款率尤其是“次级类”与“可疑类”贷款比例较快增长，个别市场信用违约事件发生。这类风险因素在下行调整最后阶段可能会进一步上升。

另外近年一些实质具有庞兹融资属性的商业模式，以金融创新等概念包装并流行发展成为新金融风险源。在互联网金融渗透力空前提升环境下，受互联网金融消除信息不对称片面观点影响，加上有关部门事中监管不到位，这类套利机构融资规模在较短时间可能扩大到百亿元量级的惊人规模。新金融风险与下行周期不良贷款等传统风险形成机制不同，其滋长繁衍速度更快与潜在冲击更大，尤其需要重视与专门应对。

新政策提出多方面应对措施。再次重申“对信用违约要依法处置”，去除所谓“刚性泡沫”预期。同时强调全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。

结构性改革内涵与建议

结构性改革包含减税与放松管制等激发市场活力政策，然而不应与经济学供给学派简单划等号。结构性改革包含“产业政策要准”多方面内容，然而也不是要回到主要借助产业政策调结构传统做法。结构性改革与适度扩大总需求相互配合，并非放弃或否定市场经济条件下总需求管理与逆周期调节。就其实质而言，供给侧结构性改革是针对我国经济发展现实矛盾助推双重调整的关键举措，是贯彻落实中共十八届五中全会精神的重要部署，也“科学的宏观调控”的探索实践，也是中国针对后危机时期经济困难的求解之道。

就此提出几点探讨性建议。一是需重视保障退出企业的普通员工利益，市场出清与企业退出应优先妥善解决拖欠员工薪酬以及其他历史遗留问题。二是可加快推进农地体制改革赋予农民宅基地流转权，以更好实现房地产去库存与扶持新市民城市化目标，并为农民财产性收入增加创造合理政策条件。三是在目前面临粮食第四次相对过剩形势下，应当因势利导把粮食和农业政策调整作为结构性改革的有机内容。四是对超预期小概率事件冲击未雨绸缪。

改革初期调整“退够”的启示

最后回顾一则中国宏观经济政策史掌故。中国改革开放之初宏观经济政策实施主动调整，高层决策围绕是否应“退够”问题出现争议，回顾这段历史对理解目前供给侧结构性改革新政具有启示意义。

针对早先过度扩张带来的国民经济总量与结构失衡问题，1979年中国决策层决定用两三年时间实施经济调整。然而当时领导层和社会上对调整政策必要性重要性认识不一致，有观点担心实施调整方针会耽误经济发展的大好时光，因而调整方针贯彻落实不力。1980年急于求成思想有所抬头，积累率与赤字率居高不下，商品供需差额与货币投放增幅创新高。

1980年11月中共元老陈云发话力挺经济调整。他回应“耽误时间论”说：鸦片战争以来耽误了多少时间，现在耽误三年时间有什么了不得。历史上讲我是右倾机会主义，再机会主义一次。他明确指出“调整意味着某些方面的后退，而且要退够。不要害怕这个清醒的健康的调整。”调整后“会站稳脚跟，继续稳步前进。”邓小平也强调“这次调整，在某些方面要后退，而且要退够。”“如果不调整，该退的不退或不退够，我们的经济就不能稳步前进。”

中共高层由此重建调整共识。“退够”方针实施结果，确实伴随中国经济增速从1978年约11.7%回落到1980年7.8%，又进一步下降到1981年5.2%。然而由于果断调整较好阶段性解决当时过度扩张失衡因素，同时大力推进供给侧改革开放政策，中国经济在1982-1988年迎来前所未有高增长。

今天中国经济在发展阶段、体制条件与面临问题方面与改革初年比较已不可同日而语，政策方针不再是“要退够”而是要稳中有进稳中有为。然而在特定环境下仍需准备接受短期较低增长率以着力解决周期与结构失衡矛盾，并通过供给侧改革为未来稳健高速增长创造条件的决策理念没有变。在这个意义上，目前供给侧结构性改革与改革破冰期调整决策具有传承性与一致性，提示直面调整是中国宏观经济政策演变的一个重要视角。