中国城市规划设计研究院副院长杨保军曾参与国内多个地方政府的新区规划决策咨询工作，日前他在接受南方都市报专访时说起他亲眼见过的地方规划新城的案例，大有恨铁不成钢的感觉，他曾建议某地方政府不要急于建新城，培育好产业形成人口聚集后再开发，但这个建议当时没被采纳，结果导致目前新城开发的搁置。杨保军说：“一些地方政府急于求成，为了追求G D P，忽略了城市发展的基本规律。”

地方政府、开发商、银行乐于造新城

南都：地方政府在城镇化进程中一直乐于造新城，如何看待这种造城冲动？是什么机制造成我国城市的扩张倾向？

杨保军：在过去，最积极推动城镇化的正是关注土地城镇化和资本城镇化的三大群体，就是地方政府、开发商和银行。土地城镇化是地方政府进行的，这和我们的税制有关系，我们的税制是在生产和流通环节获得税收的，而西方则是通过不动产获得税收的。因此西方会关心人，你在不在我这里安家落户关系到政府的收税。而我们则关心工厂，关心生产流通领域，只要有人来打工、消费，政府就能获得税收，至于你这个人住不住下来没有关系。所以很多人在这里从事城市的生产活动，但他不是城市人，因为没有从他们身上获取税收的机会。土地财政是我国独特的现象，只要政府以相对低的价格征到土地，就可以通过一定的基础设施投入出让土地，出让的越多，收益就越多，就越能做政府想做的事情。

开发商刚好是要用空间生产来完成资本循环的过程，因此开发商的愿望和政府的愿望是高度一致的。

银行最愿意发放的贷款也是和土地城镇化相关。如果是创业领域，风险很大，如果做制造业，利润很低，银行都不愿意贷款。但是运营土地，有地方政府担保，再加上我国这些年经济增长，城市人也有很多住房需求，银行把资本投入到房地产领域风险相对小。

总体来看，我国城市的发展还是处于青壮年期，处于城市发展的快速时期，城乡人口的流动资源匹配状况还不稳定，未来二三十年我们的城市还是会增加。因此大家都想抓住这个机会扩张，这就是政府乐于造城的原因。

南都：通过土地财政的模式运营新城已经成为我国造城运动的普遍形式，有的城市地方负责人说不用担心债务问题，卖地就能还钱，你怎么看这种现象？

杨保军：这是被误解的城市运营的一种方式，确实好多城市走的都是这条道路。有的政府推进城市建设本意是好的，但确实和实际的财力大大不相称。他们提出的所谓创新，就是建立融资平台，作为政府的投资公司。根据法律，土地是可以作为抵押的，但这个土地一定是已经到手的土地，付完了征地拆迁的费用，真正被政府储备起来的土地。但现在有的地方政府连征地的钱都没有，规划一下新城区就说这片土地要开发了，就去银行融资贷款去了，承诺新区开发后用土地出让金偿还债务。这就蕴藏了很多危机，与实际需求脱节。

“鬼城”是因为没有考虑到城镇化需求

南都：回顾过去各地的造城运动，有的新城缺乏产业支撑成为“睡城”，有的新城在房地产泡沫中沦为“鬼城”，还有的新城定位不清，发展缓慢，请问我国以往新城规划建设主要存在的问题有哪些？

杨保军：健康的城镇化要有需求。现在之所以出现一些造城运动，就是脱离了这个需求。空间生产过头了，脱离社会实际需求过多了，就会出现“鬼城”。开发商不关心你买了房子之后住不住进去，只关心你买没买，即使只有20%的人入住，也无所谓，只要交了钱他就不管了。任何生产和需求的背离时间太长，就会产生问题，等于是在浪费资源，而我们资源本来就紧缺。造城运动并不考虑市场的实际需要，是为了完成G D P增长和资本的循环才出现的。

南都：现在有很多城市急于建大量的新城，例如有的城市同时推出多个新城的规划，同时推进多个区域板块的建设，短时期内建造大量的新城带来的危害和不利因素是什么？

杨保军：不利的因素就是可能一个都建不成。城市发展的经验告诉我们，要根据现阶段发展的需要来建设，要集中力量，开发一片，收效一片，成熟一片，然后再开发，这样滚动进行。但现在因为借助了融资平台，有些地方就开始等不及、抢速度，就出现了一种现象，就是开而不发。开了一片，就会发现永远是不温不火的，老百姓住不进去，也在抱怨。现在的城市建设太浮躁了，急功近利。

例如北京当时规划时，我就说，解决北京的问题就是要集中力量来建一片新城。把新城的环境建造得比老北京舒适，郊区房价又低才会吸引人过去。北京当时没有听，因为每个区都要发展嘛。我说依照你的财力，最多建两个，建三个就失败了。但是北京建了七个新城，结果现在一个都没发展起来，不能把人吸引过去。吸引过去是人主动被吸引过去，如果是被动地被赶到新城区就会有抱怨。这方面英国伦敦附近的凯恩斯新城很典型，那里的新城区建设很好，有很多时尚的东西。在英国，如果有人问你住在那里，说我住凯恩斯，那么别人就会想你太太一定很时尚，有一种自豪感。我们这里一说起来你住哪，住通州，哦，那是因为买不起市里的房子，才住在那边，没有归属感。

新城动辄上百平方公里完全脱离常识

南都：观察这几年来地方造城的实际情况，地方在城市规划和建设中普遍表现出求大、求洋气、求气派。

杨保军：没错。这个大不是一般的大，是脱离常识的大。比如河北省的曹妃甸新城区上千平方公里，这是难以理解的。上世纪八十年代，深圳批了86平方公里，这是举国家之力。现在一个城市，还不是一线城市，动不动就要上百平方公里，这完全脱离常识，一开始就能知道结局了。曹妃甸规划时，我们给当地建议，不要建新城，现在就应该把产业搞起来。因为钢铁和石化产业是资本密集型和技术密集型的，产值虽然很高，但是并不必然产生人口集聚的需求。等十年之后生产线上延展出来加工贸易和服务后才会产生人口集聚，根据这个需要，再完善城市功能，这是循序渐进的。所以政府规划新城区，预置一块土地就可以了。但他们说不行，现在就建。地方政府急于求成，为了追求G DP，忽略了城市发展的基本规律。

南都：很多时候规划专家给地方政府提意见并没有受重视，怎样才能使地方政府转变一下思路和理念，更好地实现城镇化？

杨保军：现在地方政府一把手的权力太大，不受限制，一把手决定了地方的发展。只有一把手听你的，这个城市才能听你的。还有一个是决策机制，如何能做到科学决策、集体决策。本来城市发展应该建立一个发展委员会之类的。不过地方一把手觉得专家们干预到了他们的决策，就会选择性地屏蔽专家了。

南都：我们观察到，地方政府一换届，就会容易出现规划上的换届，比如上一届领导喜欢做这个新城，下一届领导更重视另一个新城。

杨保军：这纯粹是一种折腾，而且是有意的，就是你上一届做的事情，我这一届绝不做，就是要体现我的新思路，新想法。城市是人民的，官员是流水的兵，要把一个城市搞好，需要一种坚持，持之以恒，“罗马不是一天建成的”，需要一代代的努力，而且要有一个前进的方向，做得少一点，慢一点都是没有关系的，但是尽量少出错。

解决这个问题有两种办法：第一，如果要听领导的，那这个领导就不能调来调去的，要在一个城市10年甚至20年，比如巴西的库里蒂巴，选举了一个规划师当市长，看准了城市方向建设五年效果很好，当地市民继续选举他做市长，10年后城市发展越来越好，人口由原先的40万人发展到今天的200多万人，联合国还把这座城市推荐为可持续发展的典范，这任市长一共干了20年。第二种办法，如果市长经常更换，那就要听规划委员会的，根据规划的方向来实施，实施未完成不要紧，下一届换届继续按着实施来进行。最怕的就是官员既呆的时间不长，还喜欢自己做主。

人物简介

杨保军：中国城市规划设计研究院副院长、总规划师，教授级城市规划师，中国城市规划学会常务理事，中国土地学会常务理事。杨保军曾主持完成过多项区域规划、城市总体规划、城市设计等不同类型的项目；主持或参与完成了多项研究项目，如北京申奥选址研究、珠三角城镇群协调发展研究等。

文章来源：南方都市报