备受关注的城镇化发展规划有望于十八届三中全会之后出台，规划或将对“如何推进以人为核心的新型城镇化”这一问题指明方向。分析指出，户籍制度改革或成为新型城镇化的突破口，而土地制度、财税体制等改革同步推进也是新型城镇化破题的关键。

户籍改革或成突破口

新一届政府多次强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，而要完成农民到市民的转变，户籍制度改革就成为关键所在。

国家统计局公布的数据显示，2012年中国城镇化率达到52.57%，但户籍城镇化率仅为35%左右。在这种“半城镇化”现象下，被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。

要解决“半城镇化”这一困局，必须推进户籍制度改革。今年5月份，国务院批准了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》明确指出，要分类推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。

今年6月份，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会作《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》时透露，自2011年国务院办公厅下发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》以来，18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。

“新型城镇化要始终围绕人来展开，户籍制度改革势在必行。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏告诉中新网记者，要通过户籍、土地、财税等方面的制度改革，推动目前处于夹生层的2亿多农民工逐步转化成各个城市的市民，让其真正享受到公共服务均等化，以提升其收入和消费水平，从而实现城镇化从最大的内需潜力变成真正的内需。

土地改革需要同步推进

“通过户籍制度改革消除农民进城的身份障碍，通过土地制度改革积累农民进城的资本，这是推进城镇化的合理路径。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员李佐军表示。

在现行土地制度下，农村土地集体所有制和城市土地国有的所有制并存，如果农村土地想要进入市场，必须由政府实行征收与转让。但是，土地被征用以后，巨大的增值收益并没有多少落到农民腰包，土地征收“剪刀差”问题突出。

易鹏指出，当前的征地制度对农民的土地保护力度不够、补偿不足，从城乡统筹或者缩小城乡差距的角度来讲，有必要对当前的征地制度进行改革，对农村土地流转方式进行积极探索。

易鹏表示，征地制度改革就是要让土地的收益更多地进入农民自己的口袋。这样一方面可以提高城镇化推进的成本，逼迫各地在推进城镇化过程中因为成本提升而放慢速度，从而更加注重土地的集约使用，提高土地的使用效率。另外，农民通过土地制度改革拿到更多财产收益，既可以缩小贫富差距，也可以推进其更好更快地融入城市，从而进一步提高中国城镇化的质量。

值得注意的是，国务院发展研究中心近期为十八届三中全会提交了“383”改革方案，方案提出八个重点领域的改革以及三大改革突破口，其中就包括“深化土地制度改革，集体土地入市交易。”舆论期待着十八届三中全会能够对土地制度改革作出顶层设计，以促进新型城镇化的发展。

财税改革解决“钱”的问题

如果说户籍制度改革和土地制度改革分别解决了“人”和“地”的问题，那么新型城镇化仍然面临着“钱”的困局。

一方面，数亿人口在转换成市民的过程要分享到均等的公共服务，所需资金非常庞大；另一方面，土地制度改革会重新分配土地收益，会影响政府财政收入，所以，要解决城镇化的经费问题，必须进行财税体制改革。

在现行财税体制下，地方政府面临着财权有限、事权过多的局面。自1994年分税制改革后，财权上收但事权下放，不仅导致地方政府的权责不对称，也间接地促成了如今土地财政依赖等困境，使得地方政府在推动农民工享受公共服务等方面缺乏足够资金和动力。

专家建议，推动新型城镇化需要从财税改革破题，一是要调整中央和地方政府支出责任，即上收部分事权和加大中央对地方的转移支付。二是要税收体制改革，包括“营改增”改革逐步深入、房产税推行至全国，以及资源税改革等。未来推动房产税应该成为地方重要税种。三是要赋予地方政府发市政债的权力，并引入公开透明的债务评级机制，有助于将隐形债务显性化，也为城镇化过程中所涉及的基础设施建设提供支持。

文章来源：中国新闻网