思考中国的城镇化问题，可能有三个关键词：一是过去我们在城镇化中的教训是什么？二是中央提出的城乡一体化战略的本质是什么？三是未来城镇化的风险是什么？这三个问题如果能够回答得比较清楚，看得比较准确的话，可能能避免走好多弯路。

　　一、中国城镇化的教训

　　改革开放以来，中国的城镇化发展很快。1978年，我国的城镇化率只有17.8%，2011年达到51.3%。当然有的专家并不同意这个数字，比如经济学家华生就认为，如果抛去城市生活居住的1.6亿农民工的话，我们城镇化率去年只有34.%。当然，我不同意这样的看法。尽管1.6亿在城市的农民工，还没有城市人的身份和福利，但实际上透明已经居住在城市中了。

　　我认为中国在城镇化过程中有四大教训，第一个教训就是我们的政策客观上对农民造成了双重伤害，微观上我们似乎一直在关注农民、农村、农业，客观上、结构上造成造成双重的迫害：一是，从改革开放到现在，农村一共向城市输入了2.4亿初中以上的合格劳动力，但是这些人到了城市以后，没有和城市同等市民处在同一就业起跑线上，他们干最脏、最累的活，但是拿到的报酬大体相当于城镇同等人群的一半。三十多年下来，我们发现了我们剥夺了数亿级的农民的青春年华。二是我们城市化，在一定意义上变成了圈地化，剥夺了农民参与土地增值的收益分配权。有资料显示，从2000年到2010年这十年中，中国的城市人口增长了26%，但是中国的城市面积扩张了50%。目前除了一线大城市人口密度比较高以外，全国城市的平均人口密度远远低于西方发达国家的密度，这是我们圈地的原因。

　　第二个教训就是中国在城市化过程中，城乡二元社会结构没有破解，我们客观上演变成“三元社会”，即城市、农村，又出来2.4亿农民的怪胎。你说他们算什么，算农村人，透明早离开土地了，第二代农民工绝大多数在城市出生的。你说他们算城市人，他们既没有城市人的身份，也不具备城市人的生活形态。世界上城市化基本的一个要义就是减少农民，增加市民，把农民变成市民，而我们没有把农民变成市民，而是变成农民工。

　　第三个教训，在城市化过程中，城乡的差距没有缩小，反而进一步扩大了。1978年的时候，城市和农村的收入差别是1：2.22，到了2008年，三十年以后变成1：3.33，城乡收入差距扩大了50%。

　　第四个教训，就是上面三个问题，使我们的政策的公平公正性受到社会广泛质疑。

　　二、要准确把握城乡一体化的本质

　　如果大家注意的话，十七大报告当时提出五化并举，两化融合。中就是工业化、信息化、城市化、市场化、国际化。两化融合，就是工业化与信息化的融合。之后，中央又提出第六化——即城乡一体化战略。城乡一体化战略的本质是什么？我认为城乡一体化的本质不是要消灭农村，而是要实现城乡的融合。比如德国，公认为当代发达国家。你到德国后你会感到，哪里不是要消灭农村，而是让农村人都过上城市人的生活，农村有非常好的基础设施，所以不是人都往大城市里涌。因此，我们要认真地思考我们的城市化道路是不是出了问题了。

　　从理论上说，城乡的融合，要实现三大功能：一是要在城市和乡村之间的各种要素能够自由流动，不要通过一些人为的制度阻隔，使各种要素不能流动。二是要实现城乡一体化的规划，而不是光搞城市规划，要搞城乡一体化的规划。第三是政策上要制订城乡统一的政策目标，不能再搞同一政策的“二元制”：对农村是一种，对城市人又是一种。城乡融合从目标上看，也要达到三个目标：一是在政治上，城乡之间有平等的权利；二是通过经济发展，要使城乡之间都同样享受到经济发展成果，包括基础设施大体能够均衡；三最是城乡老百姓在生活水平上能够趋于相同。如果这样的话，我想我们北京、上海就不会人满为患，现在上海超过一千万农民工，北京超过八百万，这都是没有户籍的，因为大量的优质教育资源、医疗资源过多地集中在大城市，所以人们才往大城市涌。

　　如果反思我国过去的城乡一体发展来看，我们似乎走了一条非融合的道路。而这种非融合道路，可能带来四个后果：一是工业化和城市化两条线独立运行，城市化一条线，工业化一条线，我们的城市化、工业化没有自然地走向城乡一体化。二是中国的城市化出现了明显的大城市化的趋势，所以有人说，中国的城市像欧洲，农村像非洲，这虽然说得有点过，但很形象。三是整个城镇化过程中，因为城乡二元结构没有改变，所以工业布局不合理，大量的工业要素布局在大城市。四是基础设施、优质的医疗、教育资源大部分都集中在大城市。

　　三、要最大限度地防范城镇化中的风险，变革城市治理模式

　　未来中国城镇化的最大风险是什么？我认为最大的风险就是人为的盲目的造城运动。美国咨询公司麦肯锡曾经对中国的城镇化有一个研究报告，他们说，按照中国地方城市发展战略，中国有50多个城市都提出要建国际大都市。到2025年，中国还要修50亿平方米的道路，大概要建500万座各种楼宇，还要建五万座摩天大楼。所以认为的造成运动已经产生了很大的负面效应。要建这么多的国际大都市，使圈地运动愈演愈烈，和农民的冲突越来越严重，这是人为的风险。与此同时，我们的城市千城一面，没有历史文化个性，把好多历史遗迹都给破坏了，都穿上了洋马褂，这是大家都看到的。

　　为什么出现人为的造城呢？我觉得从本质上讲，主要是病态的公共治理逻辑使然。具体表现在三个方面：一是很多官员动不动就搞形象工程、政绩工程，动不动都要大手笔、大战略、大思路，这在很大程度上跟我们的官员选拔制度有关。二是城市的市长、书记像走马灯似的换，没有一个相对稳定的工作格局，导致城发展缺乏连续性、长期性，一个人上去可能就改变过去的许多做法。三是我们公众、城市老百姓对政府的这种病态的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以经常会出现劳民伤财的现象。

　　未来中国城镇化应该怎么选择？第一，要两头推进：一头是对已经进城的1.6亿农民工尽快把他们变成城市市民，实现农民工的市民化问题；另一头是要加快农村城镇化的步伐。并要把重心下移。我们现在是三万四千乡镇，其中有一万九千个镇，已经形成了比较好的城镇化基础。在国外，几千人口就是以个城市。我们广东有的镇人口多达五六十万，还不是市。现在一些地方试点镇级市，还有的要建立村级市。如果我们不改变传统的城市治理模式，就很难适应中国未来城镇化的需求。

　　第二，要实施“双引擎”战略。过去我们一直是东南沿海带动内地经济发展的战略，我认为早应该改了，我提出“双引擎”经济发展战略：一个引擎就是依托大城市形成的经济圈，这是未来中国第一经济增长极。这个经济增长引擎在很多情况下是可以在世界上争高低的。如长三角、珠三角、京津环环渤海经济带、成渝、武汉长沙经济圈城区、关中经济带等。另一个经济增长极就是要加大县域经济发展，加速城镇化。我们不要试图消灭农村，这是不可能的，任何一个国家不可能没有土地、没有养牛的、喂猪的，总得有这些东西，不可能都到城市来。只有实现县域基础设施的改善，教育、医疗资源的均衡分布，才能真正实现城乡一体化。所以双引擎战略我认为如果搞得好，中国在外部需求再下降，我们的两千多个县，三万四千多个乡镇加快发展，中国经济仍然有二十年保持6%-7%高增长的潜力。

　　第三，从根本上改变城镇的这种治理结构，我提出基本观点就是我们现在说治理结构走到了尽头了，现在我们仍然用计划经济思维实施市场经济条件下的纵向行政管理。发展到今天，我认为城镇化治理最大的问题就是要给市更大的自主权，除了直辖市之外，我认为不要分副省级城市、地级市、县级市。比如一个镇级市，市长是科级干部，下面的机构怎么设？另外，我国的省级单元相对少，可以增加直辖市，如青岛、大连、宁波、厦门、深圳、洛阳等都可以考虑设置为直辖市。从发展的角度看，我们应该把城市的设立纳入法制轨道，只要依法设立，就要赋予城市比较大的自主权和管理权，再不能完全按照限制级别绠套，否则必将走入死胡同。

　　（作者系国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长、北京大学政府管理学院博士生导师）

　　本文是作者于2012年9月9日在北京举行的“新型城镇化：发展与转型——中改改革形势分析会”上的发言稿整理而成。