人本型的城镇化：平等、共享与融合

　　记  者：有篇文章认为，城镇化的真谛是“实现人的无差别发展”，这个说法是否准确？城镇化，从人的发展上来讲，它的本质是什么？要实现什么目的？

　　魏后凯：这个问题首先可以这样考虑：人与人之间本来就是存在差异的。城镇化的本质是一种人的城镇化，是变农民为城镇居民或市民的一个过程。从国外的情况来看，人口的城镇化和农民的市民化通常是同步的；在城镇化的过程中，农民进入城市，变为城市新移民后，享受了与城镇居民同等的待遇。在各种权利、社会保障、公共服务等方面，他们都应该是平等的。所以，我们在这里更多讲的是平等的问题，而不是说无差别；人与人之间肯定是有差别的，能力有差别，所在行业有差别，分工有差别，——“无差别发展”这种说法还是不太准确。

　　从平等的角度来看，新型城镇化的本质和核心都应该是以人为本，我们进行的是人本型的城镇化。这种人本型的城镇化应该包括三层涵义：首先，讲究平等。不管是从别的城镇转来，还是从农村进入城市的新移民，只要是常住居民，在社会保障和公共服务上就应当享受同等待遇。现在一些农民工进入城镇之后，并不能享受这些待遇，所以是不平等的。平等是城镇化首要的因素。

　　其次，对于新型城镇化来讲，重要的一方面就是共享，具体来说，就是资源应该共享。对于城镇的常住居民来讲，不管是原住民，还是新移民，无论民族是什么，身份是什么，资源要共享。其中包括，一是发展的机会要共享，这涉及到就业问题 。一些城市把就业岗位与本地户口联系起来，没有本地户口就不能进入，这是一种歧视，也是一种机会的不平等，也和平等问题有关系。二是发展的成果要共享。农民工和新移民，虽然参与了城市的建设，但是由于身份的不同，获得的报酬很低，不能和城市的原住民享受同等的待遇，不能更多地享受城镇化、工业化和改革开放带来的成果，这就是我们以往一种“共建不共享”的状态。所以，共享也是一个很重要的问题。

　　第三个方面是融合。城市与乡村要融合和互动，不能分割。新的移民要和原住民融合起来：农民进入城市，成为常住居民之后，还老觉得自己是农民，没有认同感；这是一种没有融合的状态，是分割的。城市内部往往呈现一种典型的二元结构：这边是豪华的住宅区，那边是城中村、棚户区；老的原住民享受很好的城市待遇，新移民却不能享受。这样，居民之间没有融合，来自不同民族、不同区域的人没有融合。城市本来就是一个大熔炉，本身就要融合起来。当然，城镇化是一个长期的过程。农民工进入城市，各方面融入城市需要两代人甚至三代人的一个过程，这需要我们做出努力。

　　综上所述，平等、共享、融合应该是新型城镇化的本质特征。

新型城镇化内涵和模式是多元化的

　　记  者：“新型”城镇化，“新”在何处？“中国特色城镇化道路”的“中国特色”又是在一个什么背景下产生的？ “新型城镇化道路”和“中国特色城镇化道路”的关系是什么样的？

　　魏后凯：这是两个不同的概念。两个概念是从不同角度提出来的。

　　“新型”城镇化是针对我们过去“传统”的城镇化模式提出来的，是出现在中国大陆的一个概念。但到底什么叫“新型”城镇化，学术界有争论，不同的学者有不同的理解。跟“传统”相对应，代表未来发展方向的一些概念，可以成为”新型“城镇化的要素和内涵。因此，”新型“城镇化应该具有丰富的内涵。

　　当前，”新型“城镇化的一个根本点在于，应该在科学发展观的指引下进行。科学发展观的寓意很丰富，不管干任何事情，都要以科学发展的观念来指导我们。在这个背景下，”新型“城镇化肯定是在科学发展观的指导下的一种城市增长和建设模式。过去，我们传统城镇化的很多做法不符合科学发展观，比如，我们的土地城镇化比较快，城镇化质量比较低，“要地不要人”，“要人手不要人口”，对资源环境消耗比较大，对生态环境的保护没有引起足够重视，等等。这都是传统城镇化的一些表现。要改变这种传统的、建立在高消耗、高排放、土地高扩张基础上的粗放发展模式，我们提出了”新型“城镇化道路的概念。

　　中央经济工作会议还提出要走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化道路。我认为，这八个字说明了”新型“城镇化的一些主要特征，但并不是”新型“城镇化的本质和全部内涵。实际上，”新型“城镇化更多地是强调以人为本，要符合科学发展观的要求。当然，我们说推进”新型“城镇化”要符合科学发展观，还是比较抽象；具体来说，它的本质是以人为本，其内涵和模式应该是多元化的。

　　多元化的”新型“城镇化”体现在很多方面，首先，体现在集约型的城镇化。集约就是要节约资源，包括矿产、能源、土地、水等资源。比如说在提高土地资源利用率方面，欧洲有一种“紧凑型”城镇化，它更多的是针对土地的利用空间，集约利用土地。这就是一种典型的、重要的集约型城镇化模式。又比如低碳型的城镇化：碳的排放实际上是一种能源消耗的问题，我们在推进城镇化过程中要节约利用能源，就是用低碳的理念、技术和方式来推进城镇化，这就是低碳型的城镇化。有一些学者，对低碳的涵义无限“拓展”，甚至把绿色发展概念也纳入进去，这可能是一种误区。我认为，碳排放主要是一个能源消耗的问题，应该属于集约型城镇化的一个重要组成部分。

　　其次，体现为绿色的城镇化。绿色的概念就更广了，包括环境保护、生态环境、资源节约，当然也包括低碳发展和降低能源消耗。我们在《中国环境报》发表过一篇文章《城镇化的绿色选择》，强调绿色的城镇化更多地强调生态环保、保护优先。在城镇化的过程中，要推进经济发展和生态环境保护的有机融合，这就是要走绿色发展的道路，其中包括建立绿色的产业体系、绿色的生产和消费模式，推进我们的经济和社会向绿色的发展方向转变。

　　第三，体现为和谐型的城镇化。我们推进城镇化的过程中，要协调好各方面的关系，如人与自然、经济与社会、城镇与乡村、人与社会、区域之间、人与人之间的关系。这里更重要的一点，是实现共享，比如，不能让新移民与原住民的收入福利相差悬殊；这边是富人区，那边是贫民窟；这边是新城区，那边是城中村……这样就不和谐，社会就不稳定。所以，我们在城镇化的过程中，要解决各种矛盾和摩擦。例如把农民变成市民的时候，征地补偿就要考虑和谐的因素；城市里的拆迁补偿也要考虑这个因素，不能强制执行带来一系列问题。所以，和谐型的城镇化也是一种“新型”的城镇化。

　　最后，体现为城乡融合型的城镇化。“新型”的城镇化不能再像以往一样搞“城乡分割”，使城乡的差距进一步扩大，要实现城乡的一体化。城市的发展不能以消灭、牺牲农村为代价，城市的繁荣不能以农村的衰落为代价。所以我们要促进城乡的融合和一体化，促进城乡走共同发展、共同富裕的道路。

　　我们在理解“新型”城镇化的时候也有很多误区，比如有人把“本地城镇化”、“就地城镇化”说成“新型”城镇化是不对的。因为城镇化造成的人口转移，一个是人口的异地迁移，是异地城镇化，另一个是本乡本镇的人口迁移，是本地城镇化，全国的城镇化就是这两种情况。有的人把农村新型社区的建设叫做“新型”城镇化也是不对的。这分两种情况，把农民集中起来居住，建立现代化的新型农村社区，如果社区还是在农村，人口还从事农业，还是农民，就不应该叫做城镇化；城镇化是把农民变为市民，这种新型社区是一种社会主义现代化新农村，而不是城镇。如果在新型农村社区的基础上通过体制、机制、户籍制度等各个方面的改革，把这个地区变为城镇的一部分，农民身份也转换为市民，从事非农产业，只有这样，才是真正意义的“新型”城镇化。所以，前提条件是把农村变为城镇，把农民变为市民。

　　以上所说的就是“新型”城镇化，是和传统的城镇化相对应的。

探索符合中国国情、具有中国特色的新型城镇化道路

　　而为什么提“中国特色”的新型城镇化，是因为我们不能照搬外国的做法，我们的基本国情、发展阶段、社会经济发展特点以及产业结构等各方面与外国都不一样。我们应该探索一个符合中国国情的、具有中国特色的新型城镇化道路。

　　相对于中国的每个区域，情况又不一样，比如，湖南省，要走湖南特点的城镇化道路；对于贵州省这种多山的区域，就要搞“山地城镇化”；而北京作为首都，应该是一个大都市的模式，这又和其他区域是不一样的；像长江三角洲的城市群，和西藏这样人烟稀少的西部地区又是有很大差别的。有新闻曾经报导西部某些城市，要把周围的山削平造城，这就没有突出地方的特色；完全没有必要照搬平原地区的“七通一平”做法，西部多山地区完全可以“七通一不平”，这才是天人合一、和谐型的城镇化道路。

　　我们所说的“特色”城镇化和“新型“城镇化是交叉的，是从不同角度提出来的。美国的很多做法也是“新型“城镇化，但是，这些做法未必都适合中国；传统的城镇化也有中国特色，但是随着发展阶段的变化，传统的理念和观念已经不适应时代了，也需要适时进行改变。我们认为“中国特色”城镇化和“新型”城镇化二者是可以结合起来的，我们曾经为此做过一个国家社科基金重大课题”走中国特色的新型城镇化道路“。

　　所以，要把”中国特色“的城镇化和“新型“城镇化有机地结合起来，走中国特色的“新型“城镇化道路。

要重点加快中小城镇的发展

　　记  者：我国大城市和小城市、小城镇之间的社会管理与公共服务水平还是有一定差距的。在这种情况下，提高小城市和小城镇社会管理和公共服务水平，拉近大城市与小城市、小城镇之间的差别，我们要重点注意哪些问题？

　　魏后凯：目前，大城市和中小城市尤其是小城镇的公共服务差距太大。这也是大部分农民都愿意进入大城市的根本原因。

　　一般情况下，我们设想农民进城，可以先进入小城镇或县城，再到地级市，再到省会城市，再到北京、上海等大城市，现在他们直接就进入北上广这样的大城市。目前，我们农民工的三分之二以上都集中在地级市以上的大中城市，这个比例很高。这样，一方面给大城市带来一系列诸如交通拥堵、房价高昂、环境质量下降等城市病；另一方面，中西部一些小城镇在衰退。根据我们的研究，小城镇衰退主要有三方面的原因：第一，规模太小，全国1.9万多个建制镇，镇区人口平均规模不到1万人，而一个小城镇要实现比较好的公共服务，最低有效规模要达到3万人左右；第二，小城镇缺乏产业支撑，没有就业机会；第三，公共服务太落后。

　　公共服务差距比较大，根本原因还是政府主导的行政资源配置方式本身有问题。国家把优质的医院、学校等公共服务资源更多地投向了首都和直辖市，每一个省把更多的资源投向了省会城市，每一个地方又把更多的资源投向了地级市。我们过去提出“以市带县”，搞中心城市体制改革，试图通过中心城市的发展来带动周边县域经济的发展，但是这个最初的目的并没有达到，反而起到相反的作用：中心城市不但没有较好带动周边县域经济的发展，反而更多地把周边县域的人才、资源和资金吸引到地级市市区来了。现在，中央提出设置“省直管县”，就是想改变这种状况。

　　要改变这种状态，中央今年提出加快城镇化要注意两个重点，一个是有序推进农民市民化，另一个就是要注重中小城镇的发展。要加快中小城镇的发展，就要改变向大城市、特大城市等行政中心高度集聚的资源配置方式。

　　目前，不一定能做到更多地向中小城镇倾斜，哪怕做到按人口相应地平均配置或投入资源，做到平等的原则就不错了：首先，要加大对中小城镇的基础设施和公共服务的投入。其次，要推进基本公共服务的均等化，建立城乡统一的社会保障制度，城市、地区、城乡之间都要接轨，实现全覆盖。党的十八大提出了一个最低的目标，——实现城镇常住人口基本公共服务的全覆盖，解决农民工的市民化问题，这是一个最低的、初级的目标，并没有提出实现城乡的全覆盖，不包括农村这一块，也不包括地区之间的接轨。所以，我认为，基本公共服务的全覆盖要分三步走：第一步，基本公共服务城镇常住人口的全覆盖；第二步，基本公共服务城乡人口全覆盖，不能有城乡差别；第三步，基本公共服务全国范围的全覆盖，实现一体化。我们目前的状况离最低目标还差得远。最后，要引导产业和人口合理协同地集聚。基础设施和公共服务建设好了，还要有产业支撑，不然就会浪费。有了产业支撑，才会有就业机会和人口集聚。

城镇化要做好产城结合

　　记   者：李克强总理在江苏考察时说，城镇化要有产业做支撑，实现产城结合。如何做好产城结合？目前我国城镇化过程中的产城融合还存在哪些问题？

　　魏后凯：克强同志的这个思路是非常正确的。城镇化使农业人口转移到城市里来，首先要有就业，没有就业机会，就会带来一系列的社会问题，而创造就业机会的关键就是要有产业支撑。

　　城镇化的驱动力也在变化，以往中国的城镇化更多地依靠工业化来支撑，现在，我们要依靠工业和服务业并重，双轮来驱动。以后，像北京上海这样的特大城市，与发展阶段相对应 ，产业结构会有变化，更多地依靠服务业来拉动。所以，有产业支撑，城镇里面肯定不是发展农业，是非农产业；也不能是采矿等行业，应该是制造业和服务业。这些产业，尤其是制造业，要走集中化、园区化、城镇化的道路。这些产业要进入产业园区里面，使其集中发展；而且这些园区应该位于交通位置较好的城镇地区。所以，所谓“产城结合”，是产业园区和城镇之间的结合。在城镇内发展制造业要形成园区，将园区作为城镇化的一部分，单纯地发展工业，一般是10-20平方公里，超过20平方公里，就是一个现代化的新城区了。所以，产城结合，一方面产业要进园，实行园区化，另一方面城市的扩张要依靠园区，比如北京城区的扩张，就依靠亦庄和中关村科技园这样的园区的建设。所以，产业园区和城镇是一种互动的、融合的关系，产业园区本身就是我们现代化新城区有机的组成部分，而城市的扩张又是依靠产业园区的建设带动的。

　　当然，要做到产城结合，一个关键的问题，不能再和过去一样搞单一的、大规模的产业园区；如果一个园区规模那么大，只提供就业，只有工厂，没有服务业，没有住宅和居民，这肯定是不行的。所以产业园区做大了，像亦庄，要向现代化的新城区方向发展，除了有工业、提供一定的就业岗位以外，还要有一定比例的服务业；制造业和服务业要融合，还需要一部分的商业。这样的话，有人居住和生活，产业园区成为一个有机的复合体。

　　以往有人诟病北京的城市建设有很多误区，比如建设非常大规模的卧城，像天通苑和通州；国外的卧城只容纳3万-5万人，而我们的达到50万-100万人，并且没有产业和就业机会，每天只往返运输上班族，肯定是不行的。我就把通州称为“有城无业“，每天上百万人在城区和通州之间往返，而没有产业和就业机会，这就是没有处理好产城结合的典型。这显然是不符合生产、生活、生态协调发展的原则。