本文发表2014年11月16日人民日报第5版

　　工业园区是现代化产业分工协作生产区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等。工业园区能通过政策引导聚集生产要素、提高集约水平、突出产业特色、优化产业布局，对转变经济发展方式、推进工业化具有重要意义。在经济新常态下如何促进工业园区健康发展，是亟待破解的重要课题。

　　工业园区发展的成就和经验

　　我国工业园区发展经历了三个阶段：上世纪80年代至90年代初为示范推广阶段，经济特区和沿海开放城市率先创立出口加工区和外商投资区；上世纪90年代中期到本世纪初为全面建设阶段，各地逐步兴建起数千个类型多样、规模不一、等级不同的工业园区；2010年至今为转型升级阶段，工业园区发展重点转向促进产业转型升级、完善功能配套、加强园区协作等方面。

　　我国工业园区建设最初主要借鉴国外经验，但经过几十年发展，已基本实现本土化，积累了一些成功经验，如主动引导产业向工业园区集聚，解决企业分散和土地无序开发等问题；以“五通一平”甚至“七通一平”的基础设施建设为“先手棋”，利用财政投入、土地出让和土地抵押贷款等方式筹集资金；加大对工业园区招商引资、企业发展、共性技术平台建设、公共服务等的支持力度，改善“软环境”；构建政府组织保障机制，成立工业园区管委会，从政府有关职能部门抽调业务骨干到管委会任职；成立土地开发公司，负责工业园区土地开发、基础设施投融资、物业管理等业务；等等。

　　工业园区发展存在的突出问题

　　我国工业园区发展虽然取得很大成就，但也存在一些问题。在经济发展从高速增长向中高速增长转变的新常态下，这些问题显得更为突出。

　　管理体制存在“两张皮”的弊端。工业园区管委会只代表政府，不能履行立项、土地审批、税收征管、城建管理、社会服务管理等政府职能，与所在地同级政府在社会服务、土地征用、利益共享、环境保护等方面易产生分歧，从而使工业园区发展受到牵制。

　　土地开发和产业发展效率不高。土地投资强度和产出强度偏低，工业用地利用效率不高，有些工业园区开发甚至演变为企业“圈地运动”。一些工业园区存在企业扎堆但联系松散的问题，有的工业园区主导产业缺少服务配套产业支撑，产业链较短，不能形成规模优势，制约产业竞争力整体提升。

　　功能配套不足。基础设施建设存在“重生产、轻生活，重发展、轻配套”现象，产城关系被人为割裂，工业园区城市功能配套不足，影响投资环境和居民、从业者的生活品质；一些工业园区只是生产“工地”，对共性技术服务平台、创新服务网络、区域创新体系等重视不足，“产业创新公地”缺失。

主导产业低水平同质发展。有的地方政府不顾实际，片面规划发展短平快项目或新兴产业，导致工业园区主导产业特色不突出，出现低水平、同质化、过度发展，加大了行业产能过剩风险。

新常态下工业园区健康发展的对策建议

　　工业园区要适应新常态、实现新发展，亟须从重数量扩张的发展方式向重质量提升的发展方式转变。当前，应努力做好以下工作。

　　深化经营管理体制改革。鼓励地方先行先试，探索“两个牌子、一套班子”“一个书记、两个班子”“工业园区管委会托管行政区”，创新行政体制、人事安排、运作模式等，妥善处理工业园区派出机构与所在地同级政府之间的关系，建立二者良性互动、协同发展的长效机制。探索灵活多样的工业用地转让方式，改变一次性转让，探索用以租代售、共有产权等方式向企业出让工业用地，建立工业用地（或厂房）产权交易市场，实施工业用地绩效考核评价，完善工业用地动态调整机制。

　　完善配套设施。吸引社会资本参与，提升工业园区基础设施配套能力，解决欠发达地区工业园区基础设施欠账问题；坚持分类引导、因地制宜、产城融合的思路，提升工业园区的城市功能，促进传统工业园区转型升级。提高政府在产业规划、招商引资、园区服务管理等方面的业务能力，发挥市场在主导产业选择中的关键作用，鼓励园区向精致化、专业化和集群化方向发展，做特做优做强主导产业，形成分工合理、相对完整的产业链。

　　加快示范性园区建设。把握工业园区特色化、高端化、绿色化、信息化的发展趋势和正在孕育的产业变革，从全国遴选一批条件较好的工业园区，支持其探索科技、金融、产业融合发展模式，加强“产业创新公地”建设，深化科技创新体制改革。

　　建立国家级管理协调机制。推进国家级工业园区管理体制改革，逐步建立经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税（港）区、综合保税区、自由贸易区等功能性园区的协调机制，加强职能部门之间的政策对接、业务衔接和联动监管；简化国家级工业园区行政审批程序，规范、整合国家级工业园区优惠政策，带动地方政府规范省级及以下各类工业园区发展，努力为工业园区创造更加公平、有序和透明的发展环境。

（作者：中国社会科学院工业经济研究所所长 黄群慧、产业布局研究室副主任 叶振宇）