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构建城市发展规划的八力分析模型研究
作者:卢伟、黄… 文章来源:《区域经济评论》 点击数:1449 更新时间:2021-3-16 11:25:42

城市同其他经济体系一样,都有着复杂的经济发展逻辑。为什么有的城市快速发展而有的城市走向衰败?在城市不同的发展阶段,主导因素可能不同,但这些因素共同作用决定着城市经济是否发展。传统的、影响城市发展的因素包括土地、资本、劳动力、技术进步、制度变迁等。随后,基础设施投资、产业结构、FDI、区位因素、生产性服务业、人力资源、区划调整、专业化、空间作用、人口集聚、财政支出等因素对城市发展的影响也受到越来越多学者的关注。但是,目前的研究还很少能在综合各个影响因素后,给出用于解释城市发展的普适性框架来作为城市规划的一般性分析方法。

本文试图综合理论界的研究,将影响城市发展的因素划分为八种力量,这八种力量共同决定城市在成长生命周期内的表现。这八种力量中,区位力、资源力、要素力、制造力、文化力可视为内力,内生于城市自身基础条件,而空间力、治理力和政策力可视为外力,主要由城市之外的其他城市、城市执政者治理能力、高于城市层面的行政机关给予的政策所决定。这八种力量在城市发展的不同时期发挥不同的主导作用,并且各种力量之间也在相互促进或制约。通过分析这八种力量作用于城市发展的历史规律和未来趋势,能够为制定城市和区域规划提供更好的技术和决策支持。

一、区位力:城市发展初期的重要因素

城市所在的区位决定了城市所拥有的自然地理条件、资源和要素禀赋,而自然地理条件、资源和要素禀赋又会影响城市的发展和人口集聚。可以认为,区位力是影响城市发展的重要因素。区位力在很大程度上直接决定了城市发展初期的资源力和要素力,而如果一座城市的资源和要素禀赋较强也会反过来推动国家和地方政府改善其交通条件,进而提升其区位力。

1.胡焕庸线不可破:区位对城市发展的长周期锁定

1935年胡焕庸先生提出“爱辉—腾冲”人口分界线以来,80多年的发展实践证实,2010年东南地区和西北地区国土所承载的人口比重与1933年大致相同,仅有1.5个百分点左右的变动(陈明星等,2016)。胡焕庸线作为中国地形地貌过渡带、降水等气候条件过渡带、生态环境过渡带锁定了中国长周期、宏观层面上的城市分布格局。从2018年中国地级市GDP与气温的关系可以看出,极端气温对城市发展存在影响。在2018年年平均气温低于10°C67个地级市中,仅有榆林、鄂尔多斯、包头、吉林和大庆5个城市GDP超过2000亿元。但随着中国交通基础设施建设技术、信息技术、数字经济的发展,制约西北地区城市发展的因素也被逐渐打破。

2.超越胡焕庸线的思考:交通成本的消长引致的区位力的变化

从超越胡焕庸线的视角上看,当前的城市规划更需要关注的是在中、短周期内,东南地区城市因在城市竞争中交通成本的消长引致的区位力变化问题。传统的区位理论和城市经济学解释了地理条件在经济集聚和城市形成过程中的作用。最初因地理优势或者历史事件形成的大城市,由于规模效应和外部性,其集聚力量存在着自我强化的效果(陆铭,2013)。而这种自我强化效果最重要的推手就是城市基础设施建设推动的交通成本的降低和不同层次交通枢纽的形成。

交通成本降低通过集聚经济、规模效应、竞争水平提升影响城市空间结构、劳动力流动、要素生产率(Fujita1989Fujita2013Graham2007),进而使得城市的区位优势不断巩固,区位力对城市经济发展的拉动作用不断增强。交通枢纽在城市区位中所起的主要作用是催化作用,交通枢纽的重要贡献是在经济增长过程中使新城市的出现成为必然,使城市所在的区位相对于其他地方处于优势地位(藤田昌久,2013)。回顾新中国成立以来中国交通和城镇格局的变化,可以发现,在地理条件的影响下,东部沿海地区的交通成本迅速降低,以港口为核心的交通枢纽快速形成,使得中国交通和城镇格局的演变遵循着一种因自我强化产生的锁定效应而进行演变的规律,并且这种锁定效应在一轮又一轮的全国交通和城镇体系规划中不断放大。

二、资源力:决定城市起步阶段的发展势头

城市所拥有的水资源、土地资源和自然资源(主要是矿产资源,也包括生物资源)是城市经济赖以发展的基础。资源是一把双刃剑,既能够推动城市经济增长,又约束城市发展。从一般情形来看,资源力决定城市起步阶段的发展势头,自然资源匮乏的城市完成城市发展初期的原始资本积累的速度相对较慢,但这并不是决定性的,那些缺乏矿产资源的东部沿海地区凭借区位力和空间力同样能够完成城市起步阶段的原始积累。

1.水资源禀赋引致的资源力:约束效应大于拉动效应

水资源承载力是城市和都市圈发展的首要制约因素。由于水土资源的损耗,中国经济的增长速度将年均降低1.45%(谢书玲等,2005)。同时,水资源与土地资源是互相影响的,而水资源对土地资源的影响更大。研究表明,城市建设用地扩展受到水资源的明显约束(赵亚莉,2016)。水资源对城市化的约束力已经成为干旱缺水地区(如中国河西走廊)决定城市化发展速度,进而决定城市化和经济社会发展规模的重要外力之一(鲍超,2008)。水资源禀赋引致的资源力对城市经济增长的拉动作用可能并不如土地资源和矿产资源,但其一旦对城市发展产生制约作用,这种作用必将成为限制城市人口集聚和规模经济的硬约束。

2.矿产资源禀赋引致的资源力:资源型城市的转型

资源力对矿产资源富集地区和城市发展初期的经济拉动作用非常明显。在人口相对较少的西部地区的资源型城市,丰富的矿产资源形成了强大的资源力,拉动鄂尔多斯、榆林、克拉玛依、阿拉善、海西等城市成功跨越了人均GDP10万元的发展阶段。但对于所有国家或城市而言,丰裕资源都具有两面性,既是“祝福”也是“诅咒”(周黎等,2019)。资源型城市虽在初期受益于“资源红利”,但从长期来看,由于容易出现资源型产业依赖行为而对其他经济活动和资源依赖型产业产生挤出效应,影响长期经济增长速度(斯日吉模楞等,2019)。解除这种资源诅咒的关键在于产业结构转型。然而资源型城市的资源禀赋并不利于产业结构转型发展,目前部分资源型城市已经形成了对资源路径依赖的经济发展模式(李虹等,2018)。其资源力随着大宗商品价格波动和资源储量减少在经历了一个上升期之后,将面临瓶颈制约,甚至出现减弱的趋势,而破解的关键在于在资源力由盛转衰之前及时通过提高要素力,进而提升制造力。

3.土地资源禀赋引致的资源力:土地资源对城市经济的“增长阻尼”

土地资源对中国的城市经济存在着“增长阻尼”。在经济发达地区,这种增长尾效更为明显。在长三角都市圈,土地的抑制作用导致城市经济增长年均减少1.8%(赵蔡晶等,2018),高于全国城市的平均水平(1.34%)。土地资源对城市经济的“增长阻尼”依赖于规模报酬率、人口增长率以及土地在城市经济活动中的重要程度(曾伟,2014)。土地资源禀赋引致的资源力不仅取决于城市可供开发利用土地资源的总量变化,也取决于土地利用结构和效率的变化。土地资源错配同样会对城市经济发展质量产生显著的负向影响(李勇刚,2019)。

三、要素力:高级要素主导城市中后期发展

城市所拥有的生产要素是其发展的基础。在城市发展的早期,劳动力、资本对城市的发展起着重要作用。在中国,许多城市的产业发展都经历了由劳动密集型产业向技术和资本密集型产业转型升级的过程。在城市发展的初期,拥有大量廉价劳动力的城市能够吸引劳动密集型产业聚集。在城市发展的中后期,人力资本、创新研发等高级要素投入主导城市的发展,特别是对城市的可持续发展而言,人力资本的积累更加重要。

为了简化国家竞争优势的关键要素,波特把生产要素划分为:人力资源、天然资源、知识资源、资本资源、基础设施,并将其按两种方式分类:初级生产要素和高级生产要素,一般性生产要素和专业性生产要素(迈克尔·波特,2012)。这实际上把资源力(天然资源)、要素力、区位力(基础设施)放到了一起。根据经济增长理论,区域经济增长依赖于资本、技术、人力资源和制度因素。其中,资本、技术、人力资源可视作区域经济发展所依赖的要素,也就是波特所考虑的资本资源、知识资源和人力资源。相对于资源力而言,要素力对一个城市的竞争力更为重要,但要素力必须以资源力为基础。正如按波特分类所述的高级生产要素对竞争优势的重要性远高于初级生产要素(天然资源、气候、地理、非技术人工与半人工等),但高级生产要素仍必须有初级生产要素作为基础。

依托主导产业开展应用创新和外来创新成果转化是中国一般地级市提升城市制造力的必然路径。“克鲁格曼质疑”引发了关于中国等东亚国家的经济增长更多是通过“灵感方式”还是“汗水方式”获得的争论。总体来看,中国东中部地区一些城市经济增长愈加依赖创新所支撑的“灵感方式”,而中西部地区、东北地区许多城市仍旧没有走出对“汗水方式”的依赖(程名望等,2019)。研究表明,多样化和高层次的创新人才、具有高研发能力的组织机构、发达的科技中介机构和科技服务能力、风险投资和民间资本是创新型城市形成的关键(马海涛等,2013),而这些也都是要素力的基本组成部分。要素禀赋、制度环境与经济发展阶段决定了一个城市应该采取什么样的创新模式(余泳泽等,2015)。从区域协调发展的角度来看,要素力在其中也发挥了重要作用。通过降低交通成本、消除制度障碍缩小区域间要素力差距是实现区域协调发展的关键。在中国经济发展水平较高的京津冀、粤港澳和长三角地区,创新性要素的空间集聚成为区域非均衡发展的核心动力。区域协调发展的实现不仅需要关注资本、劳动力等生产性要素,还需要重视与创新能力相联系的知识、关系、制度等创新性要素的积累(张逸群等,2020)。

四、制造力:城市核心竞争力的体现

制造力是城市利用自身或其他城市的要素将拥有的资源或其他城市的资源转化为产品的能力。在拥有相同资源、相似要素的两座城市,拥有更长的资源精深加工链条和更高附加值的产品的城市其制造力更高。制造力是城市和国家的核心竞争力。国家和城市兴衰的规律表明,缺乏制造力的国家和城市经济发展的后劲往往不足,而保存了制造力的国家和城市经济发展存在持续的动力。西方国家在迈入后工业化时代后,德国在大多数制造行业仍保持了较高的国际竞争力,其通过双元制职业教育、加大研发投入着力提升要素力,进而构筑了制造优势,并提升了德国在制造环节的价值增值能力。

1.国家和城市竞争力的核心因素:制造力

制造业是带动一个国家、地区和城市经济增长的重要引擎,其竞争力的强弱对一个国家、地区和城市的经济增长有着深刻的影响。迈克尔·波特(2012)在《国家竞争优势》一书中将国家竞争优势聚焦到了产业竞争优势上,认为国家生产力的提高取决于产业国际竞争力的提升,并提出了著名的“钻石模型”。同样,发展经济学家赖纳特(2010)在《富国为什么富 穷国为什么穷》中认为,所有关于产权、民主以及地理位置、气候等决定经济发展的解释都没有触及最根本的问题,那就是一国如何选择以及选择怎样的特定的经济活动,即工业和制造业。实施再工业化战略以来,美国制造业的重新发展对美国大都会地区产生了积极影响,推动美国大都会地区继续扩张(张庭伟,2014)。

制造力可以视作一个城市制造业的竞争力。要素力和制造力密切相关,将区位力和资源力转化为制造力的转化能力高低取决于要素力的强弱。整体而言,就业人数、城市工业用地、科技禀赋、物质资本、高速公路里程数是工业行业最重要的投入要素,而影响先进制造业最重要的投入要素是就业量、城市工业用地、科技禀赋、物质资本、国内专利申请授权数(欧阳志刚等,2020)。区位力的变化也会对制造力产生直接影响,如高速公路对非中心城市制造业具有显著的生产率溢价效应(李兰冰等,2019)。之所以在城市规划中重点考虑制造业形成的制造力而不是服务业产生的服务力,主要在于制造业是生产性服务业发展壮大的基础和前提,生产性服务业的发展依托于制造业(江小娟等,2004),城市制造业就业的扩张会对本地的服务业就业产生促进作用(袁志刚等,2015)。同时,全球和国内城市中主要依托服务业发展而缺乏制造业的城市远少于主要依托制造业发展的城市。

2.城市制造力的演化:主导产业的更替

经济增长也是一个产业升级的过程。如果要实现产业升级,就需要通过改变要素禀赋结构来改变比较优势,进而对过去的最优产业结构进行调整(林毅夫,2012)。从19872007年的产业关联总效应来看,中国经济主导产业每5年时间就会发生更替,如1992年食品工业被金属制品业替代、1997年纺织业被水泥等建材业替代、2002年建材业和机械工业被计算机和汽车等替代(周金涛,2017)。20002010年,中国650多个行政城市中,180个城市的人口是减少的态势,人口减少最主要的原因是资源枯竭和工业转型,还有大城市的“虹吸效应”,而前两者实际上就是主导产业更替的失败(龙瀛等,2015)。

主导产业的选择和培育对城市发展的影响是显而易见的。中国许多城市都在积极推动产业转型升级,改造提升传统产业,发展战略性新兴产业。转型升级步伐较慢的资源