“要解决这个问题，应该是让更多的农业人口，尤其是农业类就业人口到城市去创造更大的经济动能。”

——刘守英

2021年是“十四五”开局之年，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。为实现高质量发展，建设现代化经济体系，完善国家现代治理体系，需要推动改革再突围。为此，中信出版集团特邀“十四五”规划专家委员会委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦，中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英，上海交通大学特聘教授陆铭，围绕《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书进行了线上研讨会，深入分析了“十四五”规划和实现2035年远景目标的背景、挑战和机遇。本推送根据录音整理，未经作者审阅。

《读懂“十四五”》这本书是一个集体研究的成果，大家下了很大的功夫。通过一份总报告和一批专题的研究成果，各领域专家集中讨论了“十四五”和到2035年，也就是今后5—15年经济社会领域的一些重大改革。内容讲到了产权制度改革、企业治理结构改革的问题、财税体制改革的问题、金融体制改革的问题、创新的问题、绿色发展的问题、对外开放的问题。每个问题我们都可以开一次会议。但是其中一个重要的议题就是都市圈、城市群的发展。

结构性潜能对经济增长来讲是第一位

当然，我们在讨论这些问题的时候，还是要坚持目标导向、问题导向。什么叫目标导向？就是对准我们要达到的目标应该进行哪些改革。问题导向就是有什么问题，为了解决这问题而去推动改革。也就是我们平常讲的逢山开路、遇水架桥，最后就是改革要落地，要有成效。

最近我讲得比较多，怎么理解中国经济下一步的增长动能。去年我们遇到了前所未有的疫情冲击，和其他国家一样，我们采取了相对宽松的货币和财政政策。现在经济基本上接近恢复到正常状态，所以最近大家都在讨论一个问题就是这种宽松的政策什么时候退出，以及如何退出。决策层的态度是很明确的，就是不会急转弯，但是这个弯还是要转，而且要转好这个弯。不急转弯是因为中国经济目前还没有完全恢复，特别是国际上疫情能不能以及何时才能够控制得住，还有很大的不确定性。比如我国的宏观杠杆率前两年是比较高的，经过努力已经控制到一个比较低的水平，但是过去的一年又提升了20多个百分点。最近楼市、股市，有些地方比较热，原因在什么地方？有没有泡沫的因素？这个问题还不好做结论，但是已经出现了令人担心的现象，特别是有些金融风险现在已经开始暴露。所以在这种情况下这个弯一定要转，而且要转好。

中国在过去一段时间，宏观政策总体上是克制的，而且度把握的比较好，没有像西方国家那样搞大水漫灌，但同时基本上满足了救助和恢复经济的需求。所以当我们的经济回归常态以后，宏观政策的所谓转弯难度相对还比较小。

但是最近我注意到一个情况，就是很多人把经济增长的宝押在宏观政策上，总是希望宏观政策松一些，以为松一些中国经济就会好一些。所以我觉得需要讲清楚一个问题，包括货币政策、财政政策在内的宏观政策，在现阶段中国经济增长中到底起什么作用。

从逻辑上来讲，宏观政策在经济增长中主要起短期平衡和稳定的作用。中国经济将近40年是高速增长，过去一些年已经转入中速增长。我们之所以能够高速增长、中速增长，主要靠的是结构性潜能。什么叫做结构性潜能呢？就是中国作为一个后发经济体，在技术进步、结构转型升级、城市化等方面所具有的增长潜能。通俗地说就是发达经济体已经做过了，中国正在做，或者我们有可能有条件做的事情，这些事情所带动的增长动能。如果一定要排个顺序的话，结构性潜能对经济增长来讲是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位的。当然这个排序未必合理，因为结构性潜能和宏观政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果没有结构性潜能，宏观政策再高明其实你也不会比发达经济体好到哪去，很难有高速或者中速的增长。所以我们可以把结构性潜能看成是一只苹果，发达经济体是一只熟透了的苹果，中国这只苹果目前只熟了一半，还是半红半青，所以我们还是有结构性潜能可以利用的。我是想强调我们把主要的注意力和精力还是要放到发掘结构性潜能，而不是宏观刺激政策上来。否则如果本末倒置，我们将会贻误战略机遇期。

“1+3+2”的结构性潜能框架

潜能到底怎么理解？我们在高速增长期，结构性潜能主要是房地产、基建、出口等等，但是最近一些年这些结构性潜能在逐步地减弱或者消退，所以“十四五”，乃至更长一段时间，比如说到2035年，我们必须着力发掘与中速增长期相配套的这些结构性潜能。

最近我提了一个“1+3+2”的结构性潜能框架，“1”就是我们今天会议讨论的主题，就是都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速高质量发展打开空间。我先讲一个最简单的判断，就是“十四五”期间乃至以后更长一段时间，中国经济新的增长动能百分之七八十应该就在这个范围之内，就是在都市圈和城市群这个范围之内。

所谓“3”是指实体经济方面，我们得补上中国经济循环过程中新的三大短板，过去一些年我们也是补三个短板，现在新的三个短板要补：一是基础产业效率不高，像能源、物流、通信、金融等基础产业领域仍然不同程度地存在着行政性垄断、竞争不足，所以补这个短板将有利于全社会降成本；二是中等收入群体规模不大，今后10-15年我们提了一个目标，就是中等收入群体应该实现倍增的目标。也就是说，由目前的4亿人左右增加到8-9亿人。实现这个目标，补上这个短板将有利于扩大需求，特别是消费需求，同时扩大人力资本；三是基础研发能力不强，中国最近几年创新发展很快，但是基础研究和源头创新是我们的短板。最近一段时间，国际上有人卡我们的脖子，但是我们自己看一看，就我们内循环有没有自己“卡脖子”的地方，基础研究、源头创新就是我们自己的短板，或者说自己“卡脖子”的环节。所以只有补上这个短板，才能够有效地应对外部“卡脖子”问题，同时为建设创新型国家打牢基础。

所谓“2”是指数字经济和绿色发展为两翼，数字经济和绿色发展它是全球范围内的一个新的增长潜能。最近我注意到欧盟讲疫后重建的时候，经济复苏的时候，特别强调两个动能：一个是数字技术，一个是绿色发展。这是全球范围的一个新的增长动能。但是尽管这是一个新的增长潜能，但是我们中国有优势。刚才我讲的“1+3+2”这个结构性潜能就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能。

都市圈、城市群发展的5个问题

关于未来都市圈、城市群的发展，我想点五个问题：

第一个问题，就是城市化到了这个阶段，为什么它会采取都市圈、城市群的形态？据我所知，最近几年人口流动重点已经不是由农村到城市，而是由小城市或者说中西部的城市、东北的城市到三大都市圈，还有内地的一些省会城市为主的新的都市圈。那么为什么会发生这样一种流动？当然我们经济学上讲的是所谓的集聚效应，就这个集聚效应怎么提高生产率，包括都市圈本身它演变的规律和特点是什么，这方面其实现在还有争议，但是我觉得这是一个基本的理论问题需要搞清楚。

第二个问题，就是生产要素，特别土地、人员、资金。这些要素的双向流动，或者说它的市场化，这个和都市圈、城市群发展到底有什么关系。刚才我们讲的集聚效应，集聚效应就是前提要素要能够流动起来，我们最近一些年遇到的问题，比如农民要进城很困难，找工作可以，但是基本的公共服务，包括一些制度性的因素，比如户口问题很难解决，这是一个方面。另外一方面，最近几年其实很多城里人也想下乡，特别是要搞都市圈的发展，重点是那个圈的发展，很多城里人想到核心城市周边的小城市里去，现在那些地方可能还是农村，但现在面临着各种各样的问题和困难。就所谓城里人下乡似乎遇到的困难不比农村进城少，有些方面可能还多。像土地问题，我们现在农村集体土地制度改革，特别像集体土地入市的问题，宅基地能不能流转？怎么流转？很多理论问题，具体的操作中的政策问题都和都市圈、城市群的发展都是硬约束。

第三个问题，就是都市圈、城市群的发展和我们现在区域发展是什么关系。最近讨论比较多，南北区域差距拉大。我直观的感受我觉得和我们这两年有直接的关系，这可能就是我们需要讨论的一个问题。

第四个问题，就是空间规划，特别是城市规划与市场机制之间的关系。我们平常讲的规划定了以后，一张蓝图画到底。但是回过头看看，我们过去做的规划有些也不大符合实际。因为规划最终还是人在制定的，人的认识是有局限性的。在改革开放开始的时候，我们认为通过政府可以做出很好的规划，来规划行业的发展、企业的发展，政府有了规划以后，行业、企业按照规划做就行了，但是之后慢慢发现这个是做不到的。现在在空间上，是不是说我们一些主管部门做一个规划就一定符合实际，就很高明？我看过这个领域的一些文献和政府文件，也曾经跟他们讨论过一个问题，就是在空间规划领域的文件中我几乎很少看到提市场的作用，也没有看到市场在资源配置中起决定性作用这句话。市场在空间规划领域还需要不需要，起不起决定性的作用？这是一个理论问题，我觉得确实需要探讨。

当然，它实际上也是个现实问题。因为我个人的观察是市场是在起作用，最直接的就是人口和流向。我们讲都市圈、城市群的发展，发展最快的就是人，就是老百姓有两条腿他所做出的选择，他们去那些地方是发展最快的。所以有没有一种必要是说我们的规划，包括我们的公共服务的配给，包括一些土地等等资源的分配，有些土地指标还要分配，是不是可以和市场的信号之间能够建立起一种联系？这些问题我觉得需要讨论。

第五个问题，就是现在讲中等收入群体的扩大。刚才我讲的三大短板中一个就是中等收入群体，我们希望能够倍增。它和都市圈、城市群发展是什么关系？我们有个初步的研究，就是中国将来中等收入群体扩大，也就说是现在还有一部分处在低收入状态的这部分人，他有可能成为中等收入群体的，大部分是农民工，已经进城了，他们下一步是最有可能进入中等收入群体的，但是他们在什么地方能够进入中等收入群体呢？可能相当大一部分就是在都市圈、城市群的范围之内。所以都市圈、城市群的发展对我们推进中等收入群体的扩大，促进城乡的融合发展的意义也是相当重大的。这个问题我觉得也很值得深入地研究。

另外，我认为很重要的一点是我们各个地区，包括各个省、各个市，甚至各个县能不能给它比较大的自主决策权。据我所知，城市领导者有很多想法，能不能给他们比较大的自主选择的空间，他们认识到有更好的办法，让他去试一试。中国未来城市的发展应该是让人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范围里更有竞争力。这样都市圈、城市群的发展，从底层来讲把流动的渠道打开，从政府做决策环节上，让各个地方有比较大的选择权。如果有这样一个局面出现的话，我觉得中国的都市圈、城市群发展过程一定是生气勃勃，一定是很有创新性，而且一定会出现我们现在都想象不到的创举，将来会证明中国是一个很有创造性的国度。这个过程一个方面是使我们的经济能够实现增长，再一个就是我们的增长能够更好地满足人力资本发展的需要，人们美好生活各方面的需要。

“十四五”最重要的动能肯定是结构性潜能，结构性潜能就是怎么去理解都市圈、城市群作为整个结构性潜能最重要的动能。整个中国改革开放以来最重要的发展动能实际是通过改革来推动整个中国的结构转变，进入“十四五”以后，我们继续推动的结构性动能和原来的结构性转变有什么样的差别，是要好好在“十四五”期间思考的。

“十四五”期间中国经济发展的动力还是在城市

有一种观念认为中国结构性转变已经差不多了，但我觉得很重要的研究是到现在为止的结构性问题里面还有什么样的动力机制？现在整个结构性问题里最大的问题在哪？从数据来看，6%-7%的农业GDP是靠将近25%的人在创造，这是最大的结构性问题。我们原来认为它是因为农业的效率低，那么多的人在搞那么一点点的GDP。但是它背后的原因是什么呢？

原因是跟全世界基本经验来讲的反差。反差就是说所有的经济体在结构转变中一个基本规律，是农业就业份额的下降速度快于GDP的下降速度。我们是恰好反着的。我们是农业GDP下降速度很快，但是就业份额下降速度很慢。这带来的一个结果就是大量农业劳动力没有更好地在城市创造更大的经济动能。这个问题如果不解决，我们整个农业问题和城市的发展动能也解决不了。所以农业的就业份额过高和农业GDP的比例两个结构性的失衡现象一定要解决。要解决这个问题，应该是让更多的农业人口，尤其是农业类就业人口到城市去创造更大的经济动能。

我们原来讲的农业份额的下降，制造业和服务业份额的上升，是笼统地讲基本趋势。但是我们最新的一个研究发现它是有几个阶段的：第一个阶段就是大量劳动力的就业份额的快速下降。第二个阶段就是农业的就业份额和农业GDP份额开始慢慢重合，农业要素重组和农业产业革命和更多的人、更长时间的在城市，而不是在城市和农村之间两边流动。这是我想讲的结构性潜能里的第一个问题，就是要解决整个中国农业就业份额过高和不稳定的结构性潜能，让更多的人到城市去创造财富。我们现在讲城乡融合也好，讲乡村振兴也好，不是让这些人去农村创造GDP，农村不是创造GDP的地方，农村也不是创造更多的经济动能的地方。

第二点为什么讲都市圈和城市群的？这里是解决结构性扭曲动的主战场。中国的城市化的理解不是说我们现在有多少个城市，我们有多少人进到城市就解决了中国城市化的问题。都市圈最重要的一个问题是为了促进整个中国的国民经济更好地循环的主要的区域在哪？是在都市圈和城市群。第一个就是它能使各个要素之间的配置和各个要素之间的流动，还有各个要素之间的组合的效率提高。我们现在那么大一个版图，如果所有的要素布局都那么长、那么大的战线，你靠什么样的机制来配置你的效率都会有问题。我的第二个理解就是解决原来结构性问题最主要的区域为什么在都市圈？都市圈是能够提高这些要素配置更有效的循环，能够提高我们这些要素组合效率。

年前很多人说让我一定要讲讲就地过年，我说你们等着看吧。很多人认为过年还是应该回去，如果不回去的话，中国的传统，中国乡村的乡愁，农民之间的分离这些问题都解决不了。但事实来看，这次农民就地过年实际是一场非常好的演练，就是观念的转变、代际的转变。年轻人在城市他过得没有像我们想象的那样哭哭啼啼的。就地过年实际上就是一场如果农民在城市留下，城市形态会是什么样的，城市经济是什么样的，城市社会是什么样的，乡村社会会怎么样，城乡之间的关系会怎么样的练。这实际上给了我们一个巨大的启示，这些要素一定是要在重点的区域更好地集聚，然后更好地配置，这样的话才能把中国的各个区域之间的关系给处理好。所以这是我想讲的第二个观点，就是都市圈实际上是提高我们整个国民经济更好循环和要素组合更好配置效率的最重要的战场，不是说其它地方不好，是这些地方是更重要的。

第三点就是都市圈能够实现整个中国城乡融合的最主要的区域。我们现在都在讲城乡融合，我的个人观点是中国一定要解决城乡问题，但城乡问题核心就是解决城市和乡村之间的经济的关系的问题。现在面临的很大问题是不是城市和村庄两头一起发力，这两种发力的方式能不能解决中国的城乡问题？从循环的角度来讲，这两头是不容易连起来的。这里面连的主要的区域在哪？是在城市和乡村融合的区域。城市和乡村融合的区域在哪呢？在都市圈里面。

中国要形成一个良性的城乡关系，就要通过城乡融合。但城乡融合实际上是要寻找它能够使城市、县、镇、村庄之间能够有效衔接的区域，一般的地方是不具备的。我们现在已经看到的长三角、珠三角这些经济已经高度发展，城市跟乡村之间已经形成有效联系的区域，是解决中国整个城乡最重要的。中国未来要解决城乡问题的主战场是在城乡融合的区域，城乡融合的区域主要是在都市圈，不能够再遍地在不同等级的城市进行这种要素的配置，那样的话我们真是配置不起的。

第四个观点我们要实现整个都市圈最重要的方式一定要强调要素市场化配置。整个都市圈的发展不是划一个圈就能解决的，也不是靠政府手段就能够把要素的配置做正确的，它一定是要通过要素的流动，通过机会的寻找，另外通过城市不同功能的分工。在这个基础上，政府再有效地发挥他的正确的作用，避免市场有些失灵。这样就形成整个都市圈发展里的高效循环，另外就是功能有效的分工，就会实现我们整个中国结构性潜能的发挥，真正使都市圈成为中国新的经济发展的动能。

都市圈、城市群发展的5个问题

在整个中国经济增长的大背景下，我们通常讲的经济增长的来源就是两个：第一个生产要素积累；第二个经济效率的提高。从生产要素的积累角度来讲，我们今天的人口马上都要进入到负增长，现在出生率下降非常明显。全国现在的城市面积，从全国范围角度来讲已经是扩张非常大了。我们再看资金，现在中国从宏观来讲并不缺钱的，尤其在货币环境比较宽松情况下。中国接下来的经济增长如果靠生产要素的积累，我觉得这个动能是不足了。讲到结构效应，最重要的一个结构效应其实就是农村和城市之间的结构效应，小城市和大城市的结构效应，还有一些区域的结构性效应。在这个结构调整过程中要提高资源的配置效率，包括今天可能会谈到人往哪里去流动，可以获得更高的收入和更多的就业机会。土地配置到哪里，可以最大化土地的产出，资本往哪里配置，能够获得最大的投资的回报。我觉得在这个意义上来讲，城市群和都市圈发展的重要性就非常清楚了。

第二，前面刘主任问到要讨论为什么现在把都市圈和城市群的发展要提高到这样一个高的地位。我觉得它主要原因是来自于经济发展阶段的不同，当前中国经济已经进入到什么样的阶段呢？尽管现在官方的表述说我们是在工业化后期，但是我个人认为从经济指标来讲可以看到服务业在GDP当中所占的比重和在就业当中所占的比重都已经超过制造业了。而这又是在我们经济长期以来比较重视制造业的发展的情况下出现的。如果我们和世界各国横向比较，我做过一个数据的分析，我们如果和OECD（经济合作与发展组织）发达国家在历史同期相比较，我们今天服务业在GDP和就业当中所占的比重，大约都要低10个百分点左右。也就是说，如果不是因为我们长期以来比较忽视服务业的发展的话，中国经济很早就应该进入到后工业化阶段了。

那么当经济进入到后工业化阶段的时候，我们会带来什么样的变化呢？那就是集聚效应会比以前变得更加重要。那么这个集聚效应体现在两个方面：一方面如果我们单体去看一个城市的话，你会发现服务经济范围就很广了，包括消费型服务业比如医疗、教育，也包括生产型服务业比如科技、创新、文化。它在经济当中所占的比重特别高，尤其是大城市、特大城市。这样一来，从生产要素配置的角度来讲，如果压制了大城市、特大城市的发展，实际上就压制了这个城市服务业的发展，压制了创新的发展。

另外一个集聚效应的体现就体现在城市和城市之间的关系。当集聚效应不是那么强的时候，城市和城市之间的经济相对来说是独立的，没有那么多的互动。但中国今天的经济到了现在这个阶段，随着集聚效应的增强，城市和城市之间的联系变得越来越重要，而大城市跟周边的中小城市、农村之间的都市圈内部的紧密联系也变得越来越重要。在现在集聚效应变的更加强的情况下，通过都市圈和城市群的发展，形成一个新的增长动力，优化我们经济的结构，它就到了必须要破题的一个阶段。

具体来讲，它对就业有什么影响？对消费有什么影响？通过各种各样的数据，包括我自己的研究可以展现出一个结果，对就业肯定是促进的。比如中国今天整个劳动力市场，越是大规模的城市失业率越低，劳动力短缺现象越严重。包括给农民工提供大量就业岗位的生活消费性服务业里就大量存在的是劳动力短缺问题。那么消费呢？相对来讲我们的短板其实是在服务消费里，尤其是在城市地区。比如对于吃、穿、用产品的消费，已经到了接近饱和的阶段。但是相对来说，我们比较短板的是我前面讲到的医疗、教育、文化的消费，而这些消费需要面对面地来进行生产和消费，因为服务业的特性我们称之为“不可贸易品”。这样一来，城市，特别是大城市，对于改变我们的消费不足的状态，来促进以内循环为主的这么一个经济发展新格局和结构的调整，来克服传统。我们一直在讲的中国经济投资比重比较高，而消费比重比较低，这样一个经济发展的传统的困境是有好处的。

关于未来要提高中等收入阶层的比重问题，大家可以想一个很简单的道理，劳动力一定是流动到收入更高的地方去，如果让劳动力流动到收入更高的地方，就有助于提高他的收入水平。那么中国哪里是收入高的？哪里是大家用脚投票去的地方呢？那就是以大城市为核心的都市圈，从全国范围内来讲就是几个发展优势比较强的城市群，特别是沿海的，京津冀、长三角、珠三角，成为大家用脚投票到那边就业和居住的地方。

我特别同意前面刘老师讲到，如果说结构性的因素还要做排序的话，可能毫无争议第一要提到的就是都市圈、城市群的发展。

观念问题是首先要解决的问题

前面提了一个问题是怎么办？我们碰到的问题在哪里？我认为在谈到具体的政策之前，我觉得观念问题是我们首先要解决的问题。虽然我们从十八届三中全会开始就提出让市场成为配置资源的决定性力量，但是如果我们讨论具体问题的时候就会发现，社会公众，包括我们的规划界和政策制定者是不相信市场的，尤其是在我们今天所讨论到城市的问题、城乡间问题和都市圈、城市群发展的问题时，我们是不相信市场的。我们在看一些具体规划时根本找不到“市场”两个字，我们看到的都是政府怎么去干预，怎么去扭转。产生这种情况的原因是什么？一方面当然和我们的起点有关，因为我们长期以来在人口方面、土地方面是存在计划经济时期遗留下来的对于生产要素配置的管制的。但是我想提两个问题是跟科学研究有关的：

一是对城市规模的认识。在中国一讲到城市的时候，大家经常会拿北京、上海这样的地方来讲，说我们城市不能太大了。其实我这些年一直在试图纠正社会公众认识上的一个误区，中国的城市统计在国际上是根本不可比的。中国的一些直辖市和比较大的地级市，辖区范围内所管辖的面积和人口，如果放到欧洲、美国或者日本这样的国家，中国的每个直辖市、地级市都相当于别人二三十个城市的概念。就以我所在的上海为例，上海管辖面积是6000平方公里，一共有20个区县单位，这20个区县单位如果放到东京周边的话，就是十几个在辖区意义上相对比较独立的城市概念。所以我们一讲中国的城市太大，就是把中国辖区意义上的城市跟其他国家的城市做比较。但是如果我们在都市圈范围内做比较，所谓“都市圈”在学界的共识就是以一个核心大城市为带动的紧密连接周边中小城市连绵发展的地带。如果这么看的话，东京都市圈人口是3700万，还在继续增长。所以无论是北京还是上海和周边可比范围内的人口，都远远没有达到东京圈的范围。比如我们中国的直辖市重庆，管辖面积比宁夏还要大，我们也把它叫做城市，其实它都是一个小省了。正是由于我们这样一些习惯性的称呼，才会误以为中国城市跟别的国家城市是同一个概念。

二是关于南北经济的问题。南北经济发展差距的问题集中地体现了中国社会各界对于城市和区域发展问题思想观念上最大的误区，就是集聚和平衡的关系。现代经济发展有一个规律就是经济和人口集中在少数地区发展制造业、服务业，这些少数地区通常来讲是国家在各方面条件比较优越的地方，形成国家的增长极，天然就是集聚发展的。但是我们中国人的传统观念所讲的平衡，其实是讲经济和人口要均匀分布。最近我们讲到的南北发展差距大，其实大家注意到南方从经济总量增长角度来讲好像比北方快了，但是如果看人均水平，我国历史上人均水平北方城市是比南方高的。改革开放以来，我国北方和南方的人均差距是在缩小的，也就是南方在追赶。而且我最近也有关于南北差距在发言，我讲到南方因为有长江沿线的城市，珠江口和长江口的城市，这个是港口条件天然带来的。如果不把这些城市包括在中国南方城市的统计里，中国南北人均GDP就是一样的。由于我们一直把平衡理解为经济人口要平均分布，所以就总是希望通过行政性的力量阻止生产要素，特别是人口的自由流动。

未来经济增长的4大核心问题

把这个问题搞清楚以后，接下来怎么办呢？我认为有几条：

一是我认为接下来“十四五”期间，整个国家要迅速、尽快推出一批都市圈规划。当前中国已经有了京津冀、长三角、粤港澳大湾区的规划，成都和重庆双城经济圈也被提出来，但是都市圈的规划还是严重不足。最近国家发改委批复让江苏和安徽合作建设南京都市圈，因为南京都市圈的建设跨越安徽和江苏省的边界，这是非常重要的一步。我希望接下来，中国能打破按行政管辖的辖区范围来做规划和资源配置的传统模式，更多地形成类似于像南京都市圈跨行政管辖边界的都市圈的发展规划。接下来要出现的类似问题，首当其冲的就是上海怎么形成跟江浙周边中小城市联动发展的上海都市圈，深圳跨越城市管辖边界跟周边的惠州、东莞形成的都市圈，成都和重庆跨越省级的行政边界形成双城经济圈，我觉得这个要破题。

二是政策要做的事情就是人口更加自由地流动。从当前政策的导向上来讲，在城市群内部率先形成相互户籍的互认，然后在积分落户的时候，在城市群内部可以让别的城市积的分能够在本地落户的时候，也能够相互承认。我觉得广州这方面的改革走在了全国前面，广州已经提出在珠三角和长三角其它城市积分的这些分值、社保缴纳的年限，在广州积分落户的时候可以带过来，我觉得这个非常重要。

三是都市圈范围内政策的焦点问题是土地。以上海为例，原来上海的规划是在辖区范围内保留相当数量的农业用地和生态用地，但如果上海接下来把规划的视野放到都市圈，其实在上海辖区6000平方公里范围内没有必要像今天规划的保留那么多农业用地和生态用地。最近上海在提“十四五”期间发展的重点是五大新城建设，上海的郊区要建设五个各自人口在100万以上的相对独立的郊区新城，我相信这招妙棋可以在上海突破前面讲到的人口和土地规划的局限，形成新的发展空间，也可能为中国一些其它都市圈的发展提供一个新的可借鉴的模式。

另外，政府要帮每一个地方去发展它自己有比较优势的产业。在一些大城市要发展现代服务业，比如营商环境的改变、对于创新的投入、对于知识产权的保护，像上海、深圳、北京这样的城市就是重点主题。反过来现在有些地方传统产业相对在弱化，比如东北重化工业现在要转型，因为竞争力在弱化，那就要培植新的竞争力和比较优势。我认为大家也不要对东北就觉得没希望了，整个北方就衰落了。你看中国最为强大的创新活力还是在北京周围，甚至到了东北周围。最近沈阳地区有个热议的话是力争做第十个国家级中心城市，沈阳本身也还是集聚了相当多的高校，包括传统的军工行业，比如哈尔滨高校实力也非常强，大连港口条件、旅游资源很丰富。整体东北和北方也仍然有一些地方在国家是相当有竞争力的。还有另外一些地方，比如一些自然资源型的城市，它自然资源枯竭了，怎么办？要适当地减少人口，要做减量型的规划和发展。

还有农村地区的建设我们要怎么办？你要考虑农产品的产业基础设施需要什么？它需要基础设施道路帮它把农产品运到别的地方去，另外中国农业可能会随着农业人口减少出现规模化、现代化，是不是要有新的技术投入，要有新的资本进入经营现代的大农场。还有自然条件、文化条件比较丰富的地方，农村未来要做旅游和民宿。今天我们到一些中国农村地区的民宿跟现在城市居民所要求的生活质量之间还是有差距的，未来中国一些农村地区的民宿需要新的品牌和管理，还有旅游所引申出来的产品，比如说纪念品、手办等等，政府要发展的就是要考虑农村地区旅游业怎么能够产生新的附加值。

人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标

我想呼应一下前面刘主任讲的一句话，就是“人民对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”。我们还是要好好想想人民对美好生活的向往是什么。我们在过去的城市和城乡间的发展规划，包括城市发展规划里面，我们有太多的做法实际是跟人民对美好生活向往的方向不一致的，特别在我们做很多规划的时候总觉得现在老百姓的选择是不是一种短期行为，甚至是不理性的行为。到今天我还在各种各样的场合碰到有人认为我们的农民是不理性的，如果我们一旦把一些制度改革了，比如农村宅基地制度改革了就会产生天大的动荡，到今天还有很多人有这样的想法。

所以我认为下一阶段的发展从理念上还是要根本性扭转，我们要相信老百姓的选择，相信人民的选择，相信市场的选择，我们在政策制定上和规划上要更多地顺应市场配置资源的方向，才能真正地做到让市场成为配置资源决定性力量，然后政府来更好地发挥作用。

（文章来源：《比较》）