2017年7月1日，国家发改委和粤、港、澳三地政府共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，粤港澳大湾区的协同发展上升为国家发展战略。其后，《粤港澳大湾区发展规划纲要》开始编制。2018年6月，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京先后会见香港特别行政区行政长官林郑月娥和澳门特别行政区行政长官崔世安，就《粤港澳大湾区发展规划纲要》听取意见和建议。按照惯例，规划纲要发布后，应当编制包括生态环境保护在内的各项专项规划性文件。笔者就制定粤港澳大湾区生态环保专项规划性文件，提出一些建议。

　　大湾区生态环保规划性文件的制定方面

　　首先是关于大湾区生态环境保护规划性文件的制定模式。香港和澳门与内地的政治体制、立法体制、决策程序、行政体制都有所不同，其审批、生效和执行程序也不一致。对此，笔者建议在《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》下，先由三地签署一个生态环境保护目标和行动协调协议。待协议生效后，再由各自制定实施包括生态环保专项规划在内的各专项规划或者行动计划、实施方案。

　　其次是关于大湾区生态环境保护规划性文件的实施方式。建议在三方签署的生态环境保护目标和行动协调协议中，确定大湾区总体生态环境保护目标、各自的生态环境保护目标和规划实施协调措施，发挥“一国两制”的优势，让三地通过自己的生态环境保护管辖权，采取符合各自情况的政策和法制措施，体现灵活性和可操作性。内地制定的专项生态环境保护规划、行动计划或者实施方案，应当充分体现习近平生态文明思想。对于香港和澳门地区，可以考虑把生态环境保护和建设的履职情况写进特首向中央政府述职的内容。

　　第三，关于大湾区生态环境保护规划性文件的实施协作。三方要签署的生态环境保护目标和行动协调协议会涉及三方立法与规划的协调，可以在其中作出原则性规定。

　　第四，关于大湾区生态环境保护规划性文件的制定方法。要开放制定生态环境保护目标和行动协调协议，充分让社会各界，特别是香港地区和澳门地区政府官员、议会成员、专家学者和实业届代表参与，吸取各方智慧，调动各方的积极性。形成最广泛的共识，有利于生态环境保护目标和行动协调协议的制定和实施。三地制定各自的生态环境保护行动规划或者实施方案等文件时，宜由三地按照各自的法律，科学、民主制定。

　　大湾区生态环保规划性文件的内容方面

　　关于大湾区生态环境保护规划性文件的内容定位。首先必须弄清区域发展的定位，如果发展定位不清，特别是产业定位不清，区域吸引力、人口分布、人口总量、工业影响就不清晰。这是一个产业综合性的湾区，金融、实体、旅游、文化等产业都有，吸引力更大，人口规模将非常惊人。生态环境保护规划性文件应当围绕经济和社会展开，体现相关性和保障性，而不是孤立设立生态环境保护目标。

　　关于大湾区生态环境保护规划性文件的保护目标。三方共同商议的生态环境保护目标和行动协调协议，其生态环境保护目标应当清晰。建议围绕各自的目标，发挥各方灵活性，各自制定实施计划或实施方案等规划性文件，设立具体的子目标或者阶段性目标。

　　关于大湾区生态环境保护规划性文件的主要领域。大湾区生态环境保护目标和行动协调协议的重点应当是三方都关心的生态环境问题，如海洋、大气和固体废物向内地转移等问题。至于流向湾区的内地河流的生态环境保护以及肇庆等非沿海市级区域的生态保护措施，由广东省制定实施计划即可，不用把具体的举措纳入三地的生态环境保护目标和行动协调协议中。

　　关于大湾区生态环境保护规划性文件的关注焦点。生态环境保护目标和行动协调协议应有三方都接受的共同连接点。连接点之一是生态环境质量，这是一个约束性的要求。但是这还不够，还必须用高质量发展和绿色发展的增量目标作为共同的利益点，建设生产品质、生活品质、生态品质俱佳的大湾区，建设活力四射的大湾区。既要体现生态环境保护目标和行动协调协议的约束性，也要体现生态环境保护目标和行动协调协议促发展的作用。

　　大湾区生态环保规划性文件的区际协调和可操作性方面

　　关于规划区域的明确界定。大湾区要划线，落实到具体的地块上，边界不能模糊。生态环境保护目标和行动协调协议的图表要统一和相互协调，以体现统一性。

　　关于规划区域的协调体制。三地的生态环境保护目标和行动协调协议要强调各地规划、法律和执行的协调，建议在协议里规定设立一个相关的协调委员会，并在委员会下设立秘书处。大湾区的内地部分仅涉及广东一个省，可以在国务院和省级层面做好组织领导体制，在地市的层面建立市际的协调体制。

　　关于规划区域的公众参与。三地法律规定的广度和深度不同，可以考虑在大湾区的大陆行政区域试点，拓展行政公益诉讼受案范围，由全国人大常委会授权符合条件的社会组织起诉生态环境保护不作为、滥作为的地方政府及有关机构。这样，可以尽可能地实现生态环境保护法律制度与机制的协调。

　　关于规划区域的制度和机制协调。可以共同开展信息公开措施和信用管理制度建设。建议在制定生态环境保护目标和行动协调协议时，在湾区内推行统一建设政策环评、区域开发环评、建设项目环评的协调机制。

　　关于内地生态环境保护体制的协调。建议在目前的法律法规授予有关机关法定监管职权的基础上，系统梳理目前实施的湾长制、河长制、湖长制、山长制，实现有机衔接，促进山水林田湖草的整体保护。

作者： 常纪文

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

副所长、研究员

文章来源：中国环境报