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有效化解我国区域经济发展中的最大风险
作者:王小广 文章来源:区域经济评论 点击数225 更新时间:2020-8-9 22:35:46 文章录入:zhouying 责任编辑:zhouying

作者简介:王小广,男,中共中央党校(国家行政学院)经济学教研部副主任,研究员,博士生导师(北京 100091)。

 

当前我国区域经济发展所面临的重大风险隐患不少,但最大的风险是一个区域的动力、活力严重不足,对资源、人才、资本等经济文化要素的集聚能力不断下降,使区域经济的活水变成“一潭死水”。跨过中等收入陷阱的国家或地区都有一个共同的特征,就是在经济发展的重大结构调整期,新动能强大,活力不断增强。与低收入陷阱不同,在克服中等收入陷阱过程中,区域的作用往往要大于产业的作用。加快区域发展的新旧动能转换,在一些地区形成强大的“极化效应”,并且辐射扩散到我国的大部分地区,我国也就迈过了“中等收入陷阱”。解决区域发展严重分化问题,化解区域经济发展的重大风险,必须从培育新动力、激发新活力入手。

一、从时代巨变看区域经济发展的作用和风险影响

中国经济进入新时代,就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展阶段,不仅速度会换挡变慢,而且更重要的是经济结构、增长动力都必须发生重大变化。从动力转换上讲,就是由要素驱动模式转向创新驱动模式。创新驱动模式的“创新”这一主动力,既来自产业创新、产品创新,更来自区域集聚效应和活力。过去我们着重于发展产业经济,经济学重在研究产业经济学,重点研究产业结构问题、主导产业选择问题及制定各种鼓励措施,促进产业(主要是工业)大规模扩张(开发区经济就是其主要表现),经济增长快、规模扩张迅速,但经济发展质量与效益偏低;而新经济时代,靠简单地增加积累、扩大投资,大力促进工业的扩张等粗放式增长已走到了尽头,必须着力培育新的动力机制,用聚集力和活力来激发新动力,因此,区域经济变得更为重要。所谓新经济时代,就是由产业经济时代转向区域经济时代。

大力促进区域经济发展,对保证经济稳定增长和促进经济质量提高起着越来越重要的作用。首先,形成大量有活力的优势发展区域是提高我国经济质量的关键。因为区域特别是大城市,具有综合集聚多种经济文化要素的功能,这也决定了区域聚集效应对创新的作用要明显强于产业规模效应。特别是区域增长极、大城市及城市群,越来越成为创新的新动力源。产业创新、产品创新也依赖于城市对各种资源要素的集聚。其次,我国的区域二元结构矛盾已经代替城乡二元结构矛盾,成为当前我国经济发展的主要“二元矛盾”,促进区域协调发展对保证经济稳定增长具有重要意义。从长期发展来看,二元结构问题并不仅仅表现为城乡二元结构问题,实际上我国存在较广泛的二元结构问题,除城乡间的二元结构外,还有区域间的、行业间的和企业间的二元结构问题等,它们都与城乡二元结构问题一样,与生俱来,只不过在早期发展中,没有城乡二元结构问题表现得那么突出,随着经济发展,特别是在经济处于深度调整或重大战略转换期,区域二元结构问题、行业二元结构问题、企业二元结构问题等表现得比城乡二元结构问题还要突出。“南北现象”越来越明显就是这种区域经济不平衡、严重分化的具体体现。因此,促进一些发展缓慢、活力不足地区的发展,着力解决二元区域结构矛盾,促进区域协调发展,是保证经济稳定增长和提高整体的活力和质量的重要抓手。

区域二元结构矛盾激化将产生巨大的经济风险。区域经济在新时代的重要性显著提高,那么区域经济发生巨大的风险并蔓延,便会给国家带来全局性或系统性风险。如果任由北方问题持续扩大,就会引发巨大的国家经济风险,不仅带来经济可持续和协调问题,而且可能导致政治风险。类似的例子在国际上也不少,如美国当前的问题与区域经济问题越来越严重有很大的关系,美国实际上也存在区域二元结构问题,如过去老工业基地不少演化为现在的“铁锈地区”,那些区域城市衰退、传统产业转型失败,导致严重的区域性结构失业问题,这也是美国贸易保护主义和民粹主义兴起的重要原因。因此,经济进入区域经济发展时代,必须重视对区域经济风险的认识、监控和防范。

二、区域经济发展的主要风险分析

当前,我国区域经济发展迎来大发展的机遇,但也面临许多风险隐患,有些具有致命性,并可能对国家全局产生重大影响。因为我国的区域单元都是比较大的,一个中等的省份人口规模就是相当于国际上的一个中等国家,还有几个接近1亿人口的大省,如果这些地区发生重大的区域经济风险,对全局的影响便不可小觑。归纳起来,我们区域经济的风险主要有以下几种类型。一是区域政治生态环境严重恶化,导致区域经济发展环境质量差。如出现区域性的塌方式腐败问题。区域性的塌方式腐败问题,不仅会严重恶化一地的干群关系,扰乱社会秩序,而且由于它严重破坏了一地政治生态环境,破坏了以信用为基础的有序政商关系,结果当然是经济动力不足、人浮于事,投机取巧者众。二是区域经济内生动力与活力严重不足。主要是结构性矛盾和体制机制问题交织,导致严重的经济发展内生动力不足,使区域发展失去活力、失去信心、失去吸引力,导致人口人才大量流失,创业创新积极性严重偏低。笔者认为,这是当前我国区域经济发展所面临的最大风险所在。三是区域性的财政金融风险。某些地区金融监管严重缺失,导致地区金融野蛮生长,乱象丛生,金融腐败严重,金融环境严重恶化,短期内这类地区可能获得一些好处(像某些地方长期容忍假冒伪劣市场交易一样),但长期可能爆发巨大的金融风险,最后必然对当地金融系统和经济发展产生巨大的负面效应。还有一些地方,债务风险突出,投资平台无序扩张,且效率低下,如果发生严重的地区性债务危机,不仅影响人们对当地经济发展的信心,而且会显著增加未来的公共投资融资成本,并连带影响当地经济的声誉。四是区域社会治理危机。城市治理、乡村治理和对各种突发事件的应急处理能力,体现了区域发展的综合实力和适应性。如果某个地区频繁爆发社会或公共危机,且应急处置能力又低下,那么这个地区就意味着是社会危机比较严重的地区。这对区域长远发展会产生许多不利影响。五是生态环境严重恶化的风险。生态环境也是经济生产力,破坏生态环境,从长期看将会产生巨大的外生负效应,潜移默化地破坏区域经济发展的基础。一个地区的生态环境一旦严重破坏,不仅会破坏农业、生活环境的基础,而且也会带来巨额的治理负担,对区域经济发展负面影响会越来越大。

为什么当前我国区域经济发展的最大风险是活力严重不足?因为动力强弱是影响区域发展水平和能力的最基本最关键的因素,是主要矛盾,是决定性因子。发展最重大也最关键的问题是动力问题,经济发展或增长动力强劲,充满活力,或随着经济的逐步发展,动力和活力不断增强,就是区域发展成功的最重要标志,内在动力、活力的重要性在区域经济时代的重要性要明显强于产业经济时代,这一点需高度重视。我国最近几年,经济“极化现象”表现突出的地区,如深圳、郑州、合肥等,都是由于集聚效应突出,长期内生动力、活力增强的结果。相反,区域发展动力不断衰减,活力不断减弱,区域经济发展将陷入困境或“不发展”“低发展”的陷阱。中等收入陷阱是我国整体经济发展最大的风险,中等收入陷阱与低收入陷阱和高收入陷阱一样,其显示一国、一地最大的经济风险是动力衰竭和活力严重不足。动力强劲会提高区域发展能力和质量,动力衰竭,区域经济发展就必然会陷入危机。区域经济发展动力不足的根本原因往往是集聚能力弱、结构单一、经济多样性不足,这也往往又是由于存在深层次的体制机制性障碍。就我国的区域经济发展来讲,导致区域动力、活力不足主要有两个原因:一是从产业经济学角度看,产业结构严重偏科,形成巨大的产业发展风险。经济发展过度依赖于未来市场需求空间不大的产业,如经济过度依赖于房地产业,或日趋枯竭的“矿产业”,或其他单一的工业(如钢铁)。这样的地区由于产业多样性和社会资源多样性的严重不足,随着资源的枯竭或市场的长期调整,将来必然会出现经济发展动力、活力不足,最终经济可能长期塌陷。二是体制机制矛盾突出,这与地区政治生态有关,也与固有的体制机制不适应经济社会发展的变化有关,即体制机制创新不足。那些发展动力、活力明显不足的地区,营商环境长期得不到优化(制度性交易成本过高),创新创业困难(成功率低)。这也与经济结构和战略选择有关,经济结构单一或战略选择上缺乏前瞻性都会加强这种体制机制性矛盾。一个地区动力、活力的长期减退,最后恶化到严重不足,是因综合性因素长期交织形成的,没有强大的外部推动很难改变,但从城市经济学或区域经济学的角度看,最主要是多样性的缺乏,发展环境不够宽松,市场主体的选择受到巨大约束,在政策激励上体现明显逆向激励、逆淘汰。特别是对创新创业的激励是政策设计的关键。

三、增强区域发展的动力、活力,是有效化解各种区域经济风险的根本措施

解决区域二元结构问题、有效防范化解区域经济陷入严重动力活力不足的风险的根本途径或载体仍然是城市,但必须改变着力点,即重在提高城市质量与效率,由做大“拉力”(低级的、单纯的城市集聚效应)转为做强“推力”,主要是在进一步提高集聚效率、提高持久活力和动力上下功夫。

1.全面提升中心城市、大城市群的集聚力、活力、创新力,形成强大的区域协调推力

一是通过促进要素向大城市、中心城市进一步集聚,增强集聚效能和辐射力。我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,大城市、中心城市正在成为承载发展要素的主要空间形式。因此要率先发展大城市、中心城市,形成大城市、中心城市集聚的功能,再通过辐射带动周边的中小城市和小城镇发展。要破除一切阻碍各种生产要素合理流动的障碍,促进资金、人才和资源按市场规则有序重组,既提高要素组合的效率,又通过“增长极”的形成而产生巨大的“辐射效能”。二是通过促进城市空间紧凑化,提升空间利用效率,增强对腹地辐射作用。在增强城市“推力”的过程中,紧凑的空间结构可以让“推力”比松散铺开的结构强度更大。因此,促进中心城市发展、做强城市中心区便成为当前我国推进城市高质量发展的一个最紧迫最重要的课题。这种空间结构的效果在美国、英国、日本等较发达国家的实践中已经得到证实。从这一点看,城市更新发展比过去的城市初建显得更加重要,振兴城市,做强“推动”,必须做好和实施城市更新规划。三是通过强化大城市群内城市间分工协作提升城市群整体发展质量和辐射力。城市群内形成有序的合理分工、紧密协作的“一体化”运行体系,可以超越单个城市的资源配置能力,更节约土地,更节约能源,更有活力,更有效率,更符合产业集聚和人口集聚的经济社会发展规律。城市群的发展可以有两方面的联动作用:第一是向下的联动,不是简单要求城市群内所有城市都达到同一水平,而是充分发挥城市群内部不同级别、不同规模的城镇之间的比较优势,在发展中心城市的同时,培养具有潜力的中小城市和小城镇作为吸纳产业和人口的重要载体,功能互补,形成有机联系,深度合作,实现整个区域内的协同发展,从而提升整个城市群整体竞争力;第二是向上的联动,使城市群建设积极与更大范围、更高级别的区域发展战略融合,以城市群的发展助推所在区域发展,成为区域发展的强大动力源,同时也承接区域内其他城市群的“辐射”,推动更广泛的区域经济发展。

2.不断增强欠发达地区、传统产业的内生动力,促进区域经济协调发展

因城市“辐射效应”覆盖范围受到地理位置等客观因素影响,所以在国家发展的过程中,一些地区、行业对于大城市、中心城市、城市群“辐射效应”的受益有限,为此要强化其自身发展的内生动力,并用更有效的方式迎接正在扩大的外部辐射。一是积极有效落实乡村振兴战略,提升乡村发展的内生动力。农村发展必须要走新科技引导的现代化道路。通过现代科学技术加快推进农业现代化进程,打造现代化农业生产体系、服务体系,调整优化农村产业结构,发展乡村特色产业;发展农村新产业、新业态,推进农村第一、二、三产业融合,发展壮大特色城镇,优化农村生态人居环境。二是远离大城市的偏远地区要利用自身比较优势,强化自身发展的造血功能。偏远地区多会因为与外界联通不足而出现被边缘化的趋势。此类地区必须坚持边缘突破,以特色取胜,要通过特色的定位、发展,实现争先进位。与此同时,要主动地加强与就近或远方的大都市联系,特别是要利用现代互联网、大数据技术,建立跨越时空限制的新型交易、交流方式,将自身的资源和产品优势转化为经济生产力。三是加快传统产业升级增效,更新发展动能。着力推进“传统产业+”的升级提质活动,积极推进产业结构调整,通过高新技术和新业态等对传统技术、工艺和管理进行再造。就传统产业、产品的附加值和效益提升来讲,许多产品的最大附加值和最大效益来自是否做好技术和质量的最后5%—10%,能做好90%—95%的技术和质量的是较低的附加值,而最后5%—10%的技术和质量才是高附加值。因此,做好最顶端的5%—10%,提高产业、产品和服务质量,是我国工业发展扭转报酬递减律影响的关键。这也是中小企业克服劣势、转变发展方式,缩小与大企业差距的必然选择。

 

本文选自《区域经济评论》2020年第4期

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