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着力构建防范区域经济风险的长效机制
作者:黄征学 文章来源:区域经济评论 点击数186 更新时间:2020-8-9 22:41:12 文章录入:zhouying 责任编辑:zhouying

作者简介:黄征学,男,中国宏观经济研究院国 土开发与地区经济研究所国土经济室主任,研究员(北京 100038)。

 

我国经济进入新常态以来,区域发展格局发生重大变化,“分化”与“极化”并存,部分区域发展难度加大,区域经济面临的风险加速累积。2019年底,新冠肺炎疫情的暴发,造成经济社会短时停摆,沿海地区海外订单下降、中部地区尤其是疫情中心地区经济增速大幅下滑、西部贫困地区贫困农业转移人口就业难度增加等风险逐步显现,区域经济风险开始受到社会各界广泛关注。可预期的是,随着我国经济由高速增长转向高质量发展,在新旧动能转换过程中,区域经济发展面临的传统风险和非传统风险将显著增加。加快构建长效机制,增强经济发展韧性,对防范区域发展中“黑天鹅”“灰犀牛”等事件具有重要意义。

一、构建区域经济风险识别预警机制

结合资源环境承载力评价预警机制的建立,叠加经济增速、人均GDP、城乡人均可支配收入、人均地方财政收入、人口流动等区域经济社会发展数据,推动建立区域经济风险识别预警机制,开展日常化、常态化监测预警。密切关注区域经济发展中苗头性、潜在性、倾向性问题,加强前期研究预判,及时采取针对性政策措施。根据战略区和类型区发展目标、面临问题的不同,建立差异化指标体系,明确防范重点,前移防控关口,防微杜渐,避免风险积累。东部沿海地区的粤港澳大湾区、长三角、京津冀等战略区是经济增长的压舱石,是引领我国参与全球竞争的重要地区,要重点加强创新创业、进出口贸易、产业链安全、中小企业增长、经济增速等指标的监测预警,积极培育经济增长新动能。中西部地区的长江中游城市群、成渝双城经济圈、中原城市群、关中平原城市群等地区是引领我国经济增长的重要引擎,要着重加强经济增速、城镇化率、产业链完整、人口流入等指标的监测预警,认真分析城市和经济发展质量,积极培育高质量发展新的增长极。革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区、资源型地区、老工业基地、重点生态功能区等特殊类型地区,在维护国家生态安全、粮食安全、边境安全、能源安全中发挥重要作用,是区域经济发展的难点和重点地区,要重点加强就业形势、社会稳定、增长态势、人口流动、人均可支配收入、人均地方财政收入等指标的监测预警,强化对问题突出的城市、行业、企业等的跟踪研究与风险识别,制定不同前景下的应对预案。

二、建立区域经济风险联防联控机制

把经济风险联防联控纳入区域经济合作范畴,加强企业登记信息、信用信息和债务信息共享,重点防范区域产业链、供应链、资金链等领域的风险。仔细梳理区域内重点产业链、供应链薄弱环节,补强产业链、供应链,创新补充资金链,维护产业链稳定性和安全性,着力打好产业基础高级化和产业链现代化攻坚战。按照“属地管理、分级负责、谁监管谁负责”的要求,加强化解区域企业“三角债”的合作,优先解决粤港澳大湾区、长三角、京津冀等应收账款数量大、增长幅度快、经济总量占比高的应收账款,防范区域性金融风险,夯实经济发展的基础。创新产业链、供应链金融,积极建设第三方供应链金融平台,支持区域内核心企业开具的承兑汇票在供应链中发挥“准货币”(用于多级供应商之间的结算)或者“担保品”(用于向金融机构或者其他企业融资)的作用,让中小企业分享供应链上核心企业的银行信用,同时,为核心企业的现金流管理、负债结构管理、供应商管理提供更多、更灵活的选项,共同抗击外来的负面冲击。建立政府清欠账款和基建融资相挂钩的机制,鼓励地方政府加大清欠力度,支持地方政府增加有效投资。长期来看,结合《政府投资条例》和《优化营商环境条例》的实施,加快推进《及时支付中小企业款项条例》等法律法规落地,利用法律手段规范企业间付款模式。以“19+2”个城市群为重点,优化应急物资产能保障和区域布局,加强城市群内应急管理体系和公共卫生服务体系建设,借助城市大脑、云计算等现代技术手段,推动跨区域应急治理体系和治理能力现代化,增强防范社会风险的韧性

三、完善区域差异化政策扶持机制

顺应区域经济发展“分化”与“极化”的态势,充分发挥各地比较优势,加快构建“战略区+类型区双维度的区域政策体系,增强区域抗风险能力。加大对粤港澳大湾区、长三角、京津冀等创新要素集中区域自主创新支持力度,依托国家自主创新示范区、国家高新技术开发区、创新创业平台等的建设,积极推动综合性国家科学中心、国家实验室、国家重点实验室、国家级检验检测机构的布局,探索开展科技自由港、金融自由港、信息自由港、贸易自由港的建设,加快提升区域创新能力和竞争力,提高区域经济发展的韧性。构建区域产业创新技术联盟,搭建共同的科技成果交易转化平台,加大科技成果转化形成的新技术、新产品、新业态、新商业模式在区域内测试、试用、应用,着力构建技术创新网络体系。支持中西部地区长江中游城市群、成渝双城经济圈、中原城市群、关中平原城市群等地区设立若干承接产业转移的示范区,探索承接产业转移新模式,不断优化政府投资环境,推动产业强链、补链、建链,打造区域协同配套、完整可靠的产业链,拓展我国经济的“回旋余地”。全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策,不断完善农业转移人口市民化成本分担机制,调动地方政府推进农业转移人口市民化的积极性,缩小常住人口和户籍人口城镇化率的差距。把提高特殊类型地区居民就业能力摆在首要位置,布局建设一批技工院校、再就业培训基地、职业技能实训基地,千方百计推动就业创业。针对特殊类型地区财政增收难、收支缺口大、社会矛盾突出、风险承受能力差等特点,要完善应急处置预案,加大中央财政转移支付力度,保障基层政府运转,缓解社会压力,促进基本公共服务均等化。

四、强化区域政策与其他政策的协调配合机制

按照构建高质量发展动力系统的要求,着力打好区域政策与产业政策、投资政策、财税政策、金融政策、土地政策、社会政策等宏观调控政策的“组合拳”,增强政策的系统性整体性协同性,促进各类政策在区域内定向精准发力,不断激发区域内生发展动力和活力,提高区域经济发展的“免疫力”。把增强中心城市和城市群经济和人口承载能力作为重点,统筹推进经济集聚与人口集聚相匹配、经济集聚人口集聚与资源集聚相匹配,不断深化户籍制度、土地制度、投资政策、财税政策、金融政策等领域的改革,破解要素有序自由流动的障碍,让经济集聚度高的地区愿意接纳更多的流动人口,充分释放有发展潜力和发展优势的地区的活力。目前,着重细化、实化城镇化地区“三挂钩”的政策,改革投资、土地利用计划等领域的管理方式,赋予省级政府更大的管理权限,支持城市群、都市圈、中心城市的发展。把增强重点生态功能区、革命老区、少数民族地区、边境地区、贫困地区等区域的生态安全、粮食安全和边疆安全作为重点,加大政府生态补偿、职业教育、基本公共服务及各类专项转移支付力度,引导特殊类型区域人口“内聚外迁”,尽量减少人类活动对生态空间和农业空间的干扰。积极推进重点生态功能区和农产品主产区编制产业准入负面清单,严格限制与区域主体功能不一致的产业准入,努力打造青山常在、绿水长流、空气常新的区域发展新样板。

五、建立区域政策落实的督导评估机制

加大区域政策储备力度,把区域经济监测预警结果作为出台区域政策重要的参考,建立常态化和应急性区域政策相协同的机制,加强部门之间、上下级政府之间分工协作,不断提升区域政策的操作性、针对性和有效性。明确区域政策实施的时间表、路线图,强化部门责任,加强区域政策落实的督导评估,确保政策可落地、可操作、可追责。定期开展区域政策实施的成效评估和督导,及时发现政策实施中面临的问题,提出进一步的完善措施。对于落地困难的政策,要深入分析原因、积累经验,提出改进建议。对部门和地方不作为、乱作为造成政策落地难的情况,要采取措施及时纠正错误,并给予惩戒。同时,建立区域政策实施的反馈机制,鼓励各地区积极向国家相关部门反映政策实施中自身难以解决的问题,恳请部门协调解决,打通政策落地的堵点、痛点和难点。借鉴“以奖代补”“增存挂钩”等政策落实中的好经验、好做法,加强对政策评估督导结果的应用,建立政策落实的奖惩机制。对于政策落实好的地区,采取加大投入力度、优先审批项目和土地供给等措施给予奖励;对于打折落实政策的地区,采取取消优惠政策、向社会公布评估结果等措施给予一定惩戒,让政策能够真正落地、真正激发区域发展活力、真正能防范经济风险。

 

本文选自《区域经济评论》2020年第4

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