中国的人口聚集程度还远远不够，需要抛弃绝对的均衡发展思想，放弃机械地按照以“区域”为中心制定区域发展战略的套路，紧紧围绕人口分布和人口聚集制定区域发展战略已经刻不容缓。

　　区域发展战略既是解决地区发展不平衡矛盾的基本途径，又是解决地区发展不充分矛盾的重要手段。它是依据区域要素禀赋进行宏观资源配置的总纲领，是依托区域优势、突出主体功能、推进协调发展的总布局，是培育国家核心增长极、深度参与国际竞争的总抓手。

　　改革开放40多年来最重要的经验之一就是区域率先发展战略的成功实施，而这一战略之所以成功，是因为它顺应了人口聚集与经济聚集二者之间的契合。今天，区域发展战略往往以“区域”为中心，为了区域平衡而平衡，忽视了人口聚集与经济聚集的匹配度。

　　反思以“区域”为中心的区域发展战略

　　区域发展差距为什么没有缩小？产业转移为什么没有在国内区域间进行，而是跨出国门？区域非均衡战略为什么成功？区域均衡战略为什么效果不明显？当前，国内经济下行压力加大，外部形势日趋严峻，面临百年未有之大变局，我国的区域发展战略能否再次成为新时代全面深化改革开放的突破口？面对这些尖锐问题，需要我们对现有的以“区域”为中心的区域发展战略进行反思。

　　体现“区域协调与平衡发展”理念的西部大开发战略已经实施20年了，继2004年提出振兴东北战略也15年了，我国区域发展的差距并没有明显缩小，尤其是东北地区，2016年又实施了新一轮振兴东北战略，在政策利好不断叠加的情况下，仍未阻挡东北经济发展的大幅回落，东北地区与东部发展的差距进一步拉大了。

　　区域战略本质上是资源向配置地区倾斜的政策。区域战略的地区指向并非简单的空间划定问题，更重要的是围绕国家宏观目标的实现，尤其是要实现贫困人口的脱贫和全面小康社会的建成，这就需要在制定区域战略时不能局限于地域空间，而要以人为中心，从人口的分布和聚集出发，更好地实现人与地结合、人与物的结合。与此同时，在全球复杂多变的开放形势与国内多样化的地区发展格局下，国家战略在内涵上进行了深化与扩展，地区发展的需求相应升级，而区域战略作为连接国家战略与地区发展之间的桥梁，其地区指向存在进一步优化的空间。

　　GDP占比／人口占比是衡量一国区域平衡发展程度的基本指标。仅以GDP占比或经济增速不能衡量区域发展的平衡。区域差异其实就是其经济分布与人口分布间的不匹配程度。如果各个地区聚集的经济和人口占全国的份额相同，那么区域差距就不存在。美国50万人以上都市区经济—人口比值的均值为0.98。韩国人口长期大规模向首尔圈集聚，而首尔圈经济—人口比值处于1左右。东京圈经济—人口比值为1.14。相比之下，中国各省的GDP全国占比—人口全国占比则呈现出明显的分化，比值在0.6-2.2之间。其中北京、上海、江苏三省市比值最高，分别为2.11、2.08和1.75。从人口分布与经济分布匹配的角度来看，中国的区域差距主要由经济聚集度所决定，人口聚集度往往处于从属地位，生产过多地集中到核心发达区域，而人口没有相应地高度集中，造成核心发达区域生产与人口分布高度失衡。因此，促进人口在区域间的合理流动是实现区域均衡发展的有效途径。

　　“人口分布”区域发展战略势在必行

　　人口流动加速人口聚集，人口聚集提升经济复杂度，进而实现经济结构的不断升级与国民收入水平的持续攀升，并通过城市群载体的核心增长极提升国际竞争力。这是中国过去40多年改革开放的成功经验，也是未来30年实现重要战略目标的必要途径。

　　人口自由流动是改革开放成功的关键。中国改革开放的过程，就是工业化、城镇化、市场化和国际化的过程，也就是现代化的过程。其中，市场化是前提，工业化是核心，城镇化是重要内容，国际化是必要条件，现代化是必然结果。这“五化”都离不开人口的自由流动，离不开人口素质的提高，离不开人与物的有机高效结合。城市人口的流动以及迁出，恰恰是人口在空间上实现更优化配置的结果，是劳动生产率不断提升的结果。以工业化而言，工业化是人与物的结合与互动持续发生的螺旋式提升过程，其结果是实现了人的素质提高和经济的快速增长。人是构筑市场的基础，市场则是经济发展的平台。没有人口作为基础，纵然有再好的产业都无法运行。

　　人口聚集提升经济复杂度。经济复杂度指经济系统中产业间的相互依存性。经济结构越多样化，产业间的相互依存性越高，产业链越长，经济复杂度越高，反之，经济结构越单一，产业间联系越少，经济复杂度则越低。人口聚集是提升经济复杂度关键要素。人口聚集带来规模效应，人口聚集创造新的需求，人口聚集细化分工，人口聚集提升专业化水平，人口聚集加速经济聚集，从而不断推动经济复杂度的提升。城市化的本质就是聚集，国际上三大湾区的成功经验表明，经济复杂化和高级化的逻辑就是高速聚集、高效配置，再聚集、再配置，直至人口与资源在特定区域空间上高度聚集并产生最大的聚合效应。城市的开放性，很大程度上在于汇聚各类资源，包括资本、人才、技术等生产要素，来促进城市和城市群的发展。

　　人口流动和聚集不仅是改革开放成功的关键，也是提高经济复杂度的必要途径，更是形成参与国际竞争的湾区核心增长极的基础要素。从全球发达国家来看，湾区是城市发展的必然趋势和高阶形态，也是参与国际竞争的重要载体。湾区核心增长极可以理解为全球化背景下，经济学追求资源配置效率最大化在区域层面的体现。湾区经济以大体量、高密度和高产出的特征成为拉动全球经济发展的核心增长点和驱动技术革新的关键性动力。湾区经济具有的超大城市簇群形成的人才、知识、科技、资本资源优势和完善的产业链分工形成的先进生产力要素的集合，使投资每一平方米湾区面积所创造的超额利润，远远超出其他地区，开放引领、科技创新所带动的超大规模经济总量是其他城市或发达区域不可比拟的，湾区经济正在发挥引领全球经济核心增长极。

　　中国社会主要矛盾是发展的不平衡不充分问题，从当前国际竞争如此复杂尖锐的形势来看，发展的不充分问题尤其应该受到重视。中国的发展仍存在严重的不充分问题，仍需要通过集中资源全力打造核心增长极这种不平衡发展方式实施追赶战略。而且，中国的人口聚集程度还远远不够。全国城镇人口向中东部地区集聚依然是未来一定时期内中国城镇化发展的主要趋势。这不仅是沿海地区和中部地区的比较优势和综合地理条件所致，也是实现人口与经济分布相均衡、人口与经济同向集聚实现缩小区域发展差距的重要途径。因此，抛弃绝对的均衡发展思想，放弃机械地按照以“区域”为中心制定区域发展战略的套路，紧紧围绕人口分布和人口聚集制定区域发展战略已经刻不容缓。

　　新区域发展战略如何协调“区域”发展

　　新区域发展战略事关资源要素的全国新配置，事关发展战略的新导向，事关构建核心竞争力的新举措。新发展战略的核心是人口分布与人口聚集及其与经济聚集的匹配，而人口流动与聚集分布对管理体制、府际关系、行政架构、社会保障等产生重大影响。这就需要加快完善促进人口流动的政策体系，制定和完善人口流入地与流出地的利益协调机制，制定和完善生产力空间布局的相关规划。

　　要加快制定和完善促进人口流动的政策体系。加快完善人口流动政策体系，关键是要深化户籍制度改革。具有中国特色的户籍制度，尤其是北京、上海这样的一线城市，附着其上的福利制度和各种门槛待遇太多，这也是改革的难点和重点。要分步骤、分阶段逐步淡化户籍制度的福利色彩，要在高考制度上恢复全国一张卷制度，照顾分对象也只能是边疆和贫困地区、少数民族地区的学生，不能按照地域和城市划定。切实保障进城落户农业转移人口与城镇居民享有同等权利和义务。要坚持资源分类、有序的原则，充分尊重农民的意愿，因地制宜制定具体办法；统筹推进土地、财政、教育、就业以及医疗、养老、住房保障等领域的配套政策，加快完善公平稳定的公共服务，满足流动人口的需求，提高社会融合能力。

　　要加快构建人口流入地与流出地的利益协调机制。要按照人口流向和人口聚集来配置资源，重大基础设施建设和生产力布局要紧紧实现与人口的结合，真正实现高效率的配置。要统筹完善财政、投资、产业、土地、人口、民族等政策体系，通过建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜的“三挂钩”激励机制以及农业转移人口市民化成本分担机制，实现政策与人的结合、资金与人的结合、资源与人的结合。

　　要加快统筹以人口分布为依托的产业空间布局。按照人口分布和聚集情况优化制造业发展的空间布局，实现人口聚集与产业聚集的高度契合。要根据我国四大板块制造业发展的基础条件、优势和发展潜力，明确各自的战略重点，推动制造业高质量协同联动发展。

（作者：赵大全 中国财政科学研究院社会发展研究中心副主任、研究员）