摘 要：“行政区经济”作为中国区域经济发展的特殊现象，在促进区域经济发展过程中起着积极作用，然而由于其具有封闭性和稳定性的特征，使得在新时代区域协调发展的背景下，阻碍了区域一体化的发展进程，不利于构建全国统一的市场，因此需要探索区域协调发展的新机制，逐步由“行政区经济”向“经济区经济”转变。分析中国京津冀协同发展、长三角一体化和粤港澳大湾区建设三大区域发展战略，总结这些战略在实施过程中如何协调区域发展，突破行政区划的制度约束，在此基础上，推进形成由“行政区经济”向“经济区经济”转变的三种机制，具有重要的现实意义。

关键词：行政区经济；区域协调发展；机制

地区之间不同的利益诉求成为区域协调发展的重大障碍。不同区域利益主体的一体化需要创新协调机制，积极探索区域协调发展的新机制，实现区域协调发展，构建与区域协调发展相适应的区际利益关系被认为是重要举措之一。进入新时代，中国提出经济高质量发展理念，实施区域协调发展战略，注重地区发展的系统性和全局性，促进“行政区经济”向区域经济转变，实现区域经济一体化发展是促进发展成果共享的关键。

一、“行政区经济”与区域经济的关系

“行政区经济”作为具有中国特色的区域经济现象，随着各地经济发展程度的不同，逐渐对区域协调发展构成很强的体制障碍。“行政区经济”的弊端在于经济活动空间受制于行政区划范围，行政区边界是有屏蔽效应，地方政府出于本位主义控制资源流动，在行政区内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，难以实现资源在更大空间范围内的有效配置。在省际边际地区，“行政区经济”表现则是该地区的发展被严重边缘化，省际边缘地区的经济发展严重滞后。

1.“行政区经济”产生的原因

“行政区经济”是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。行政区划带来的经济管理界线如同一堵“看不见的墙”，使跨行政区的生产要素流动严重受阻。另外，由于各个行政区单元内实施的产业政策和提供的公共服务存在很大差异，不同的行政区基于对自身经济发展的需要出台相应的产业政策，导致各类生产要素的集聚也出现差异，最终影响到各地经济集聚能力和劳动生产率的差异，难以实现在行政区边界两端的区域一体化发展。

2.“行政区经济”的特征

 “行政区经济”的缘起是改革开放以来中央向地方下放经济发展权限，各地方政府肩负起发展当地经济，在行政区管辖范围内大力发展地方经济，形成以行政区为基础的经济发展模式，进而形成了“行政区经济”，它是计划经济向市场经济转轨过程中发展型政府的产物。因此，“行政区经济”具有行政性、封闭性、稳定性、双面性和过渡性等特征。封闭性使得生产要素不能实现跨行政区的自由流动，导致区域经济发展受阻。稳定性则是能够维持不同行政区之间经济集聚能力的差异，不同行政区的经济集聚能力出现长期差异。

“行政区经济”在中国具有较强的时代特征和国情特性，其对城镇化的影响较大，导致了工业化和公共服务的两端脱节、人口城镇化与土地城镇化的分异。行政区划的本质是政治和行政权力的空间配置，淡化“行政区经济”有利于中国形成统一的国内市场，更好地发挥社会主义市场经济的发展优势。

二、区域协调发展战略下“行政区经济”转变的时间探索

“行政区经济”具有过渡性特色。随着市场经济的深化和全国统一市场的形成，对跨行政区生产要素自由流动提出更高要求，“行政区经济”逐步瓦解。进入新时代，中国提出京津冀协同发展、长三角一体化和粤港澳大湾区建设等区域发展战略，为建立区域协调发展新机制作出了积极的努力和探索，在一定程度上减少了“行政区经济”对经济一体化发展的阻碍。主要表现在：

1.中央政府的行政协调，减少了协同发展的制度成本

京津冀协同发展战略实践中，突破“行政区经济”体制束缚，关键在于协同发展上升为国家战略，由中央政府主导京津冀协同发展的战略布局，实现了更高层次的行政协调，明确京津冀三地的区域分工、协调三地的利益冲突、加强三地的经济联系。

2.省级政府之间的积极合作，探索跨省级行政区生产要素自由流动

在实施长三角一体化发展战略过程中，提出的共建共治共享共赢原则，通过增强政策的协同性，降低行政壁垒，让生产要素跨省级行政区自由流动。减少了行政干预，更充分地发挥市场在推动区域协调发展的作用，积极引导市场机制在跨省级“行政区经济”之间发挥资源配置的决定作用，通过市场的力量将不同的“行政区经济”塑造成一个统一的经济区。

3.充分利用交通联通作用，促进粤港澳大湾区的一体化进程

粤港澳在行政区壁垒短期内难以通过行政协商来打破的情况下，通过加快交通基础设施建设，修建举世闻名的港珠澳大桥，形成以城市轨道交通为主的公共交通体系等加强经济联系的措施。减少跨行政区之间的要素流动成本，提高生产要素流动的便捷性，充分挖掘市场力量在经济一体化中的作用。

三、建立“行政区经济”向“经济区经济”转变的协调机制

“经济区经济”是与“行政区经济”相对的一个概念，经济区是市场经济条件下，社会生产地域分工的空间表现形式，是一种市场主导资源配置的空间结果。结合实践经验，本文提出三种“行政区经济”向“经济区经济”转变的机制。

1.发挥市场机制在资源配置中的决定作用，建立服务型政府形成机制

“行政区经济”向“经济区经济”的转变，本质上是让市场的力量大于行政的力量，是各个地区之间的利益协调问题。一方面需要充分发挥市场机制的作用，让市场在资源配置过程中起决定作用。另一方面，加强有限政府建设，减少政府对经济活动的干预，逐渐由发展型政府向服务型政府转变，加快经济管理体制改革，提升政府管理水平，实现生产要素在各个行政区之间自由流动。

2.发挥行政机制的协调作用，建立政府之间的合作机制

同级政府之间在经济发展存在竞争关系的体制背景下，通过合作协商建立起区域协调发展的成本较大，且缺乏有效的监督实施；上级政府主导行政区内的协调发展，建立起区域协调发展的机制则成本相对较小，且可以监督下级政府对新机制的实施，因此是最优的协调发展新机制建立路径。这种模式最终将加大中央政府在区域协调发展战略中的职能，省级行政区经济之间的协调发展问题最终都由中央政府主导解决。

3.发挥中心城市的辐射带动作用，形成放大国家中心城市效应的机制

由于国家级中心城市具有可以突破行政区限制的超大影响力，形成以国家级中心城市为核心的都市圈，在更大的空间范围内配置资源是“行政区经济”向“经济区经济”转型的主要路径；以轨道交通为核心的现代交通运输业正在加速跨行政区之间的经济和人文交流，更是放大了国家级中心城市对周边地区的辐射带动作用，加快了现代都市圈的形成。

作者：孙久文，男，中国人民大学应用经济学院教授，博士生导师

      张翱，男，中国人民大学应用经济学院博士生

（文章节选自《区域经济评论》2020.06）

孙久文,张翱.论区域协调发展视角下“行政区经济”的演变[J].区域经济评论,2020(06):25-29.