内容摘要：城乡一体化的有效推进是我国未来经济社会发展的重要战略任务之一，苏州市作为城乡一体化发展综合配套改革的先行地区，在此领域开展了积极探索，在户籍制度、土地使用制度、城乡社保并轨以及社会管理体制等方面积累了丰富的改革创新经验，对其他地区具有重要的借鉴意义。本报告在调研基础上提出推进城乡一体化最为重要的是要突破就城镇论城镇、就农村论农村的“二元分割式”城乡发展思维，重点推进户籍制度、规划体制、土地使用制度和社会管理方面的改革探索，同时要科学测算政府责任和财政负担能力，在不违背经济社会发展规律的前提下，稳健有序地推进城乡一体化的改革工作。

　　关键词：城乡一体化，城镇化，苏州模式

　　促进城乡一体化发展是关系我国现代化建设全局的重大战略。我国不同地区积极开展多种形式的探索，在推进城乡一体化发展方面积累了大量制度创新的经验。本报告在对苏州市吴中区和常熟市进行深入调研的基础上，总结了苏州在城乡一体化发展方面的经验，分析了苏州经验对全国的借鉴价值。

　　一、苏州城乡一体化发展取得的初步成效

　　苏州作为我国“苏南模式”的发源地，其工业化和城镇化取得了显著成就。但是城乡之间诸多方面的制度差异对城镇化健康发展的不利影响也日益凸显，并在一定程度上侵蚀了城镇化的成果。为此，苏州在国家的大力支持下，积极探索促进城乡一体化协调发展的有效路径，并取得了一定成效，尤其是在建立统一的社保体系，推进公共服务均等化，与城乡一体化相适应的社会管理等方面均处于全国前列，具有较强的示范作用。

　　1.城乡基本公共服务均等化显著提高。教育、医疗和社会保障等基本公共服务没有普遍、均等地惠及城乡居民是我国城镇化过程中的一个突出问题，即使在苏州这样经济较为发达的地区也不例外。近年，苏州在加大财政投入的同时，在政策体制上积极探索，使城乡居民之间所享受的基本公共服务水平差距逐步缩小，农村地区的小学、初中全部达到江苏省教育现代化评估标准，所有公办高中达到省三星级办学标准。城乡社区卫生服务普及率达100%，村卫生服务室已全部普及，并且有90%的行政村建成省级卫生村。

　　2.城乡基础设施基本实现一体化。城乡之间基础设施，尤其是信息通信、市政、环保等基础设施条件的差距，以及城乡之间交通基础设施和公用设施衔接不畅等问题在一定程度上是影响我国公共服务均等化，以及劳动、资本、公共资源等资源要素空间配置效率的重要因素之一。苏州政府通过规划体制、投融资体制、管理体制等多方面的政策创新，积极促进城乡基础设施共建、共享、共用。加快城乡公交一体化，2010年城乡公交一体化覆盖率达89%，全市行政村班车通达率达99%，保证了城乡间往来的通达顺畅；供水管网城乡一体化建设，2010年实现区域集中供水入户率95%以上，农村自来水普及率达到100%。

　　3.城乡社保体系逐步并轨。逐步建立城乡统一、衔接良好的基本公共服务和社会保障制度，是城镇化成果惠及全民，实现社会公平与和谐的基础。苏州在城乡社保体系一体化方面开展了积极的探索，一方面针对农民建立起全面覆盖的医疗保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持、最低生活保障、基本养老保险等社保体系，为农民提供了与城市居民基本均等的社会保障。至2010年上半年，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达到98.5%，其中65.1%的人参加了城镇职工养老保险，农村老年居民享受基本养老待遇或养老补贴的覆盖面达到99.9%，新型农村合作医疗覆盖率达到98.7%。同时，先后选取最低生活保障、医疗、养老等领域试点实施城乡并轨，即建立同一平台、同一标准、同一含金量。2011年，苏州城乡最低生活保障标准全面实施并轨，全市6.93万城镇、农村低保对象享受相同标准的最低生活保障待遇。苏州高新区、吴中等部分地区已实现社保、医保城乡一体化。

　　4.基层文化建设成效显著，为推进城乡一体化营造了和谐安定的发展环境。自2003年，苏州先后颁布实施《关于进一步加强基层文化建设的意见》和《“文化苏州”行动计划》，开始全面推动苏州基层文化建设。按照公益性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，不断创新公共文化服务形式，加快构建完善的基础设施、数字信息文化服务网，镇、村一级的文化事业建设进程显著提高。以常熟市尚湖镇为例，目前，尚湖镇图书馆下设23个村图书室、2个社区图书室，拥有各类图书5.5万余册，已实现村级图书室和农家书屋全覆盖。到2012年下半年，镇村图书馆室还将与市图书馆实现全面联网，届时村民将使用“一卡通”享受更为便捷的图书借阅服务。

　　5.稳步推进城乡环境建设一体化，农村生产生活环境得到显著改善。苏州在推进城乡一体化建设的过程中，高度重视环境保护职能向农村延伸，环境治理基础设施向农村拓展，环境监测监管向农村覆盖。在城乡环境建设中把握“三个结合”——与统筹规划相结合、与特色塑造相结合以及与长效管理相结合，在有效控制和治理农村生活污染和农业面源污染方面卓有成效。2010年已有56%的村实现生活污水集中处理，同时建立“户集、村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾无害化处理体系，90%以上的村实现生活垃圾集中收集、处理。以苏州吴中区胥口镇马舍村的环境整治为例，通过河道清淤、村道硬化、污水管网完善等具体环境治理工程，将原本墙面斑驳、河道淤塞、道路窄小不平的村庄，改造成一个拥有柏油马路、河道驳岸景观、农民健身公园的现代绿色生态村，村民生产生活环境得到极大改善。

　　二、苏州在推进城乡一体化方面的重要探索

　　概括而言，苏州在城乡一体化发展方面的探索为“一张图、三集中、三置换和四对接”，具体含义如下：“一张图”指所有市镇村建设规划有机叠合在“一张图”上，据此确定城乡空间布局和区域主体功能定位，促进城乡协调发展。“三集中”指工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中，优化城镇、工业、农业、居住、生态、水系等规划布局，促进城乡空间融合、资源优化配置。“三置换”是为了切实保障农民利益，并使广大农民充分分享工业化、城市化的发展成果，苏州创造性地开展了“三个置换”，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。“四对接”即城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会保障和城乡社会管理的对接，加快消除城乡二元结构，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。

　　在此过程中，苏州也开展了多个领域的改革探索。其中，在户籍制度、土地使用制度、城乡社保并轨以及社会管理体制等方面的改革尤其值得我国其他地区参考借鉴。

　　1.实行以居住地管理的户籍制度，促进人口向城镇聚集流动。加强户籍人口统计管理的职能，探索实施在市范围内实现以合法固定住所为依据的，包括外来流动人口的新型户籍登记管理制度。从制度上逐步消除长期依附于户籍的城乡权利不平等，鼓励引导更多农民进城进镇落户，并全面享受与城镇居民同等的权益保障和公共服务，劳动就业、社会保障、教育、医疗等逐步与户籍脱钩，为进一步推进以常住人口为对象的公共服务均等化改革奠定基础。

　　2.创新农村土地使用制度，构建富农的长效机制。这是苏州在推进城乡一体化过程中的关键领域，对于促进城镇化稳定健康发展具有至关重要的意义。主要在以下三个方面进行了探索：

　　一是推进农村土地方面的改革，主要包括三个方面：（1）建立适合现代农业发展的农用土地流转机制，保证农民通过土地流转获得稳定收益。积极鼓励和引导农户将集体土地承包经营权置换成股份合作社股权，进一步加快土地股份合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营和组织化水平。（2）完善集体非农建设用地使用权流转机制。在严格执行土地利用总体规划和用途管制的前提下，进一步明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式，建立和完善城乡统一的建设用地市场，将非农集体建设用地使用权全面纳入土地有形市场。积极探索建立和完善集体经济组织、农民参与和共享集体建设用地收益合理分配机制。（3）开展城乡建设用地增减挂钩试点。在实现项目区内建设用地不增加、耕地面积不减少、质量不降低前提下，加快农民居住向中心村镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中步伐，节约集约利用建设用地，促进城乡用地布局更加合理。

　　二是推进农村宅基地流转的改革。积极鼓励和引导农户将宅基地及住房置换成社会保障和城镇住房，通过建立置换机制，探索宅基地退出机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平。

　　三是探索农村股份合作改革。探索推进资源资产化、资产资本化、资本股份化，大力发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大合作”经济组织，使之不仅成为增加农民财产投资性收入的重要途径，形成集体经济发展与农民持续增收的长效机制，也大大促进了农民变市民和土地适度规模经营，进一步创新、丰富和发展了“苏南模式”。在全国率先完成农村集体资产确权发证工作，探索建立了农村产权交易市场。

　　3.探索统一城乡社保制度。苏州在该领域的改革主要分为三个阶段：第一个阶段是按照“广覆盖、低水平”的原则建立完善社会保障制度，主要是对现行农村社会保障制度进行规范和完善，形成统一的农村社会保障制度框架。第二个阶段实质上是过渡阶段，即按照“一个体系，两种制度”的思路，把农村从业人员与城镇企业职工统一纳入到一个社会保障体系中，但仍实行不同的管理办法。第三个阶段是在城乡社保体系之间建立衔接与转换通道，首先统一城乡标准，再分领域、分地区逐步形成统一的社会保障制度。目前，最低生活保障标准已实现城乡统一，养老保障制度和医疗保险制度的并轨正在推进。医疗保险已建立了城乡居民医疗保险与城镇职工医疗保险接轨互换的通道。所有参保人员随时都可以根据自己的就业状态办理转移手续，实现在两个险种之间通过个人账户转移衔接，使农民进入各类企业就业时，能顺利转入城镇职工社会医疗保险。

　　4.积极开展社会管理创新，为城乡一体化发展创造和谐氛围。苏州市外来流动人口的数量与本地人口的比例约为1：1，本地真正从事农业的农业户籍人口所占比重已不足1/10.人口结构的新变化，再加上城市新区的扩张以及产业结构的变化等都对本地的社会管理提出了新的挑战。苏州在该领域主要进行了以下四个方面的探索实践：

　　一是加强基层社区社会管理体制创新。2006年，苏州市就制定实施了《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》，构建了以“社区党组织、居民委员会、社区工作站、社区民间组织”为核心的“四位一体”的社区管理体制，按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇、村体制向街道、社区体制转变。

　　二是加强城乡一体化的城市社会管理体制创新。按照城乡一体化的创新思维，将城市管理的理念和方法逐步引向乡镇、农村，从有利于提高城市整体功能、有利于为城乡生产生活服务出发，建立高效运行的“大城管”机制。构建了“建管分开、建管平行、管理实体”以及“二级政府、三级管理、四级网络”的城市社会管理体制。

　　三是加强农村集中居住社区的管理创新。按照统筹城乡发展的理念，建立了“城乡联动、结对挂钩、共驻共享、社会化运作”的机制，积极开展面向农村、面向农民的社会管理和社会服务工作，把社区服务延伸到自然村落。按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态自然型、古村保护型等5种模式，推进农民集中居住区的建设。同时，以社区服务中心为载体，加快建设和完善社区服务中心，不断拓展服务领域，丰富服务内容，强化城乡公共服务体系一体化的建设。

　　四是深度开发自律管理资源，推进社会组织管理体制改革，规范准入“门槛”，为社会组织的健康成长开辟广阔空间；制定多项扶持政策，为增强社会组织自我发展能力提供良好环境；坚持寓管理监督于优良服务之中，把社会组织引入规范、健康发展的轨道。

　　三、重要启示

　　城乡一体化发展是一项全局性、整体性的系统工程。苏州作为城乡一体化发展综合配套改革的先行地区，创造性地提出了“一张图、三集中、三置换、四对接”的主体思路，在推进城乡一体化的体制机制创新诸多方面进行了有益的尝试，对其他地区具有重要的启示意义：

　　1.推进城乡一体化最为重要的是要突破就城镇论城镇、就农村论农村的“二元分割式”城乡发展思维。应充分借鉴苏州经验，在推进城乡一体化的过程中，并非实行单向的聚集，而是要将人口向城镇的聚集与农业生产方式的变革、农村经济的发展有机统一起来，既发挥城市集聚的经济效率，又要兼顾农村的生态功能，对于产业发展、基础设施建设和社会事业发展等实行城乡统筹规划，使城乡经济相互促进、城乡社会相互融合，形成资源要素配置、公共服务、社会管理等一体化的良性互动格局。

　　2.在推进一体化的过程中要重点突破三个方面的改革：一是要加大户籍制度改革的力度和深度。以户籍制度改革为突破口，尽快消除隐藏在户籍背后的身份差异和公民基本权利的不平等，这样才有利于协调公共资源优化配置，深入推进按照常住人口管理的多项改革，如劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生及其他社会事务方面的均等化改革。二是要进一步深化规划体制的改革。尽快将分散在各部门各行业的规划职能统一，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新规划体制，并通过城乡一盘棋的统筹规划，科学配置城乡资源，既要强调通过城市经济的发展，促进城市的就业与收入增长，又要兼顾城市环境的长期改善和可持续性，充分发挥规划的引领作用，形成能够使经济、环境、社会等多方面平衡发展的城市空间模式。三是加强土地使用制度改革方面的探索，力求在城乡土地要素市场化配置上求突破。主要包括农用土地流转机制、集体非农建设用地使用权流转机制，要积极探索城镇空间扩张和宅基地有效退出的替代机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，整体提高土地集约利用水平。

　　3.推进城乡一体化的过程中，要积极探索社会管理创新。重视基层社区的建设，以及城乡结合部和新城区的社会管理工作，进一步健全城市管理组织体系，支持地方政府根据本地区经济社会发展的特点对流动人口社会管理新模式和统筹城乡的新型城市管理新机制的探索。

　　4.科学测算政府责任和财政负担能力，建立相应的财政投入保障机制。我国多数地区在教育、医疗、社会保障等方面的城乡差距都较为显著，在城乡一体化的推进过程中，需要大量财政投入。以苏州市为例，城乡低保标准统一之后，年度财政投入预计增幅将达到12%，2012年的投入预计超过3亿元。为推进城乡养老保险和居民医疗保险的并轨，2012年一次性财政投入将达20亿元，以后每年还将投入约40亿元[①当地调研时的数据。]。因此，各地需要根据本地的经济发展水平、地方财政状况、人口发展、劳动力转移和城镇化率等综合因素科学测定财政负担能力，尤其是在设计城乡制度衔接与转化方案时，不可急于求成，要遵循经济发展规律，先在有条件的地方试点，再分阶段分步骤地有序推行和实施，这样可以有效降低改革成本、减少改革失误。

　　国务院发展研究中心苏州考察团

　　负责人：韩俊

　　团长：任兴洲

　　协调人：王富慧

　　执笔：孙志燕 田琳琳 王莹莹 孙飞