一、现有治理交通拥堵策略简评

北京交通拥堵由来已久。1984年的拥堵主要在西单、东单等处，主体是卡车和自行车，于是修了二环。1995年在二环、三环内出现了大面积道路堵塞，2001年12月小雪导致城区、郊区全面堵，2003年11月早晚流量高峰时期全市90%以上的道路交通处于饱和或超饱和状态，奥运后的2010年又达到一个高峰。多年来为了保障城市交通顺畅，研究者和相关部门都提出和实行过诸多措施，归纳起来不外两类即(1)“堵”即限制交通，表现为以经济的、行政的手段限制城市人口增长、限制机动车的购买和使用、限制外地车辆进京等，1980年代末期就实行限制大卡车进城。(2)“疏”就是建设交通基础设施，如修路、发展智慧交通等。但是现状依然严峻：2011年开始限购限行以来，据北京交通委报告，2013年平均每天堵车1小时55分钟，比2012年同期增加了25分钟。高德公司应用卫星定位技术得出的大数据表明，2014年北京居民出行要比正常多花1倍的时间。北大国家发展研究院2014年的研究显示，北京因交通拥堵每年约造成700亿元的损失。

既有的拥堵对策存在的问题是：既有各种治理拥堵的方法，多少都发挥了作用，但未能根本解决问题，而且不容忽视的负面影响有(1)对人口流动、机动车购买和使用的限制，与国家发展经济文化满足人民物质文化需求的根本任务不符；(2)限制措施引发关于道路权益、经济自由等社会公正问题的质疑；(3)阻碍汽车产业尤其低档国产汽车品牌的发展；(4)日益高涨的汽车购买和使用需求与严酷的限制造成的巨大落差，催生了社会怨望心理，不利于社会安定。等等。

二、居住密度与交通空间

拥堵包括公交车厢内的拥挤，道路上行人自行车、汽车过密造成的交通速度慢，医院、公园等处人头攒动摩肩接踵，其中以道路汽车过密为最显著特征。拥堵本质是供客货运输的道路空间供不应求的矛盾。鉴于流动人口的交通需求弹性较大，因为某些重要活动、节假日而忽然增加，也会因某些灾害、传染病、社会冲突而忽然大幅降低。居住人口的交通需求比较恒定，而且是必不可少的，城市交通得首先考虑本地居民的需要。

1.拥堵的本质是密度过大

人口、资源、信息等集聚产生集聚经济效应。但物极必反，密度超过一定程度则变成不经济。城市交通是城市范围内采用各种方式运送人和货物的运输活动，以及人的流动。国外大多数城市汽车普及率高于我国而并未出现我国城市这样严重的交通拥堵，我国交通拥堵不仅发生在大城市，许多中小城市都有程度不等地存在，说明拥堵原因不是城市规模过大即人多、车多而是城市结构问题即密度过大。

2.人均交通空间需求因交通方式而异

社会对于交通空间的需求因各类交通运输工具组合而不同，《城市道路交通规划设计规范》中以小客车为标准，车型换算系数是自行车0.2、三轮摩托或微型汽车0.6、旅行车1.2、大客车或小于9t的货车2.0等。随着私家车普及率提高，市民对于交通空间的需求日益增大。当道路面积供不应求时，拥堵必然发生。2013年北京市共有机动车543.7万辆，其中民用载客汽车486.1万辆(轿车311.0万辆)。城镇居民家庭每百户拥有摩托车2辆、助力车10辆、家用汽车43辆。仅算载客汽车需要的停车面积，轿车需要9,330万m2；剩余175.1万辆载客汽车以占地最少的45°斜列式停放平均每辆需要面积67.5m2计，共需11,819.25万m2。合计需要停车面积21,149.25万m2。随着私家车普及率上升，市民对于交通空间的需求还会日益增长。

3.城市人口密度的中外差异

(1)建成区的人口密度真相

我国城市是与省、县并列的行政区，绝大多数统计以行政区为单位，城市数据与真正的城市即建成区相差甚大。建成区平均人口密度(人/km2)，北京首都功能核心区是23,942(2013年)，远远高于同年东京都区部的13,876，更远高于日本地方城市。例如日本埼玉县有41个市，人口密度8,000/km2以上的只有4个市，最大的是蕨市14,020人/km2。其余28个市密度都在5,000人以下(2010年)。从建成区人口密度比较，我国大城市普遍在日本的两倍以上，中小城市可达三四倍。

(2)居住密度达到了极限

建成区面积在我国一般统计中的“城市面积”中只占很小比例，建成区中居住区的比例又非常小。东京都区部宅地面积占城市用地面积的57.2%，北京2012年建成区面积1,261km2，其中居住用地面积仅411km2，占建成区的28.44%。因此从居住区的人口密度北京更高得惊人。《城市居住区规划设计规范》人口密度参考值为2.7万人/km2，事实上大多数居住区密度超过这个标准。以随机发现的西城区白纸坊街道为例，建功北里社区为11.14万人/km2，菜园街为19.91万人/km2。北京、中国城市中，还有密度更高的社区也未可知。不仅老城区，近年来大规模开发出的新城区密度丝毫没降。例如被作为朝阳区国际化和现代化重要窗口区的望京新城，其中A5区占地面积17.41公顷、住宅约37万m2，人口密度约6万/km2。平均来看，我国城市居住密度世界最高。

居住人口如此密集，就是步行、自行车时代也会很拥堵。公交再发达，巴士、地铁车厢内也拥挤不堪。

三、轨道交通与城市发展

从交通文明史看，先有轨道交通后有汽车时代。日本在大规模城市化、交通汽车化时代出现之前，利用民间力量建设了较为完备的市郊铁路网，战后主要发展了城市地铁和全国高速公路网。运量大、快速、准时、安全又环保的轨道客运网承担了东京都9成多的公交客运，因站点稠密、利用方便而富有吸引力，汽车社会到来后人们依然自觉选择轨道交通，因此无需以行政办法限购限行。我国城市人口特别稠密，本应优先发展轨道交通，但自铁路在我国出现后，一直主要用于长途货物运输，近年来快速发展的高铁也主要用于长距离客运，长期来忽视了轨道交通对于城市发展的作用。2004年比起1988年，北京铁路分局年度客运量仅增加了1.26%，年度货运量则下降了16.49%。在北京市2013年71,056万人客运量中，铁路、公路、民航占比分别为16.31%、73.86%、9.83%。2012年我国城市轨道交通共有运营里程2057.9km，只是同年东京都市圈3578.3km的一半多点。同年北京中心城区轨道交通客运量24.62亿人次，在公共交通客运总量中占29.61%，与东京都区部94%的分担率差距甚远。

四、道路面积率、路网密度与交通可达性

(一)人均道路面积，北京只有东京的45%城市建成区中道路面积所占比例即道路面积率，东京都区部为16.26%，而北京建成区仅7.11%。首都功能核心区为12.03%，也只有东京区部的73.85%。人均道路面积东京都区部11.32m2，北京核心区才5.12m2，只有东京的45%。

(二)人均道路延长，北京核心区只及东京区部的35%单位城市土地面积上铺装道路的长度即路网密度，从行政区域全境平均数看，北京为1.73km/km2，只及东京11.13km/km2的15.54%。建成区比较，北京4.85km/km2，也仅及东京都区部19.04km/km2的25.47%。即使首都核心功能区密度达到10.86km/km2，也只有东京区部的57.04%。北京路网密度与东京的差距比道路面积率更大，是因为北京道路宽阔而且越来越宽(平均宽度1980年7.62m、1995年10.94m、2013年达到了15.27m，包括人行道)，即使同等道路面积率也牺牲了道路延长。人均道路延长北京核心区才0.46m，东京都区部达到1.32m，北京只有东京的35%。

影响交通效率的不是道路宽度而是长度，因为道路是人们从住宅到学校、到办公室的空间移动的媒介，行人、车辆的最终目的并非“通过”而是“到达”，道路长度决定了路旁功能点的数量亦即交通者到达的机会。拓宽马路并未增加人们到达目的地的机会而只是增加了道路断面流量。

道路的人均长度、轨道网和道路网的密度极大地影响交通效率。2008年东京都594万户人家中，住宅到最近公交站点500m以内者合计达到61.9%。市区任何地方，一般步行10分钟之内可以到达的站点在2个以上。

五、城市功能点规模、数量与空间组合

城市交通效率还与城市功能点的规模、数量和空间布局密切相关。我国城市空间大多由性质单纯的大块功能区组成，例如居民区、CBD、大学城、电子街等等。我国商场、学校、医院等功能点单体规模大而总数少，在城市空间分布稀疏。以学校为例，2010年平均每所学校学生数量，北京接近东京的两倍(东京为512人、北京为991人)。行政区内每所学校覆盖的面积，北京为小学14.86km2、高中56.78km2、大学184.39km2、高等教育学校是93.77km2(2011年)。东京学校单体规模小而数量多，在城市空间的分布较为均衡，平均每所学校覆盖的面积是小学1.67km2，初中2.66km2，高中5.03km2，大学(包括短期大学)11.70km2。建成区比较的话差距没有这么大，但同样上学，北京学生得付出更多的空间移动。北京各类学生330万人，每天在城市形成庞大的交通量。再如饮食店。人类消费品中饮食需求频次最高，在各种交易行为中关于饮食的次数占比例最大，因此饮食店的数量、空间分布对于交通出行影响极大。东京都区部饮食店从业人员规模(人/店)8.50，从业者占区部就业人口总数的14.94%。空间分布看，平均每km2有饮食店115.9家、饮食从业者985.8人(2009)。北京未见详细统计，无疑与东京有很大差距。饮食店单体规模大但总数少、空间分布不匀，人们为解决饮食问题得付出较多的交通代价，如果统计额外增加的交通量，可能是个惊人的数字。

六、北京城市交通拥堵的药方

交通是个包括安全、技术、管理、设施等的复杂系统，同时它又是取决于城市这个更大更复杂系统的。历来拥堵治理策大多局限于交通系统内，故效果有限。必须改善城市这个大系统才能改善交通子系统。一出现交通拥堵就采取行政控制，依然是计划体制下惯用手法，会引发诸多问题。根据上述分析，解决北京交通拥堵问题，应该从以下几个方面入手：

(一)扩大城市建设用地供应

关于我国城市土地利用存在许多错误认识。例如认为“土地城市化”快于“人口城市化”、低密度开发造成土地浪费严重等等。这些观点多数是简单读取统计数据而没有认真分析得出的。2012年，我国市辖区“城市建设用地占市区面积比重”为1.32%，北京为11.86%，天津为9.76%。多数统计、多数研究者把行政区面积当作“城市面积”，大大高估了城市用地规模和城市人均占地面积。2013年我国城市化率为52.57%，但全国城市建设用地面积合计47,108.5km2，仅占陆地国土面积960万km2的0.49%(日本为8.5%)。迄2014年末，我国设市城市城区、县城、乡镇及镇乡级特殊区域合计建成区面积11.61万km2，占我国国土面积1.21%，却居住着7.91亿人(户籍人口与流动人口之和)，占总人口的57.83%，平均人口密度6813人/km2。如果不计乡镇数据，则6.02亿人生活在6.99万km2的县城以上建成区中，建成区平均人口密度达到8612人/km2。

(二)城市用地中扩大居住与交通用地比例

我国统计上所见“城市面积”很大，实际城市面积即建成区面积只占行政区面积很小的比例。2013年建成区面积占城市面积(市辖区面积或城区面积)的比重全国平均26.09%，北京为10.72%、天津为32.01%。建成区面积中，居住用地所占比例又很小。2012年“居住用地面积”占“城市建设用地面积”的比重，全国平均为30.87%，北京为28.44%、天津为27.01%。北京市城市建设用地面积1,445km2中居住用地面积411km2，市辖区内居住用地上的平均密度达到49,528人/km2!

交通运输用地占国土面积的比重，日本为3.6%而我国仅为0.26%。城市用地中居住、交通用地比重太低，无法适应汽车社会的到来。节约用地不能建立牺牲市民居住舒适、交通便利的基础上，城市化以人为本，就应该首先满足百姓住与行的需求。2011年，我国审批城镇村建设用地371,240.82公顷，其中交通运输用地仅占6.85%，而工矿仓储用地占40.93%(日本工业用地只占国土的0.4%)。同年，北京市供应土地总量2,877.60公顷，其中工矿仓储用地占35.19%、商业服务业用地占15.96%、住宅用地占31.89%。

(三)严格限制居住区单个规模和人口密度上限

人口过密是拥堵的根本原因。虽然在城市改造中曾疏解中心市区人口，但现有密度依然接近东京的两倍。而且新开发的新城、小区住宅楼高层化，居住区成为钢筋混凝土密林，导致居住密度超高，因此从城市建成区总体看，密度反而是升高了。北京东城区和西城区组成的核心区人口密度还在增长，2013年23,942人/km2比2010年的23,047人/km2多了895人。如今城市人均居住面积有了很大的提高，但是以公寓为主的密集居住形态没有改变。国外作为低生活质量象征的集合住宅，在我国一直是城市住宅的普遍形式，最近十来年更向高层发展。住宅集合化，相邻两户的间距被压缩至极限，因此我国城市居住区、建成区的人口密度也达到了极限。我国城市规划标准中居住区密度标准已经够高，实际上许多城市迁就开发商的要求而突破容积率限制。开发商的利益追求促使土地的最高强度开发，个别地块、单个项目都获得最高收益，但过度密集造成的负担却由社会承担，产生外部不经济。一个密度为4万人/km2的社区，若私家车普及率每千人100辆(北京东城区2010年已达到)，仅常住人口需要的停车面积就占小区面积的12%，在首都功能核心区就把全部道路填满了。当前，建设部门为了节约用地而以各种措施推动高密度居住。今后，为了城市化的可持续性，必须以保障居住舒适、交通顺畅为目标，限制单个居住区规模和人口密度上限。不能以大范围平均的密度，而是每个居住区的密度设置上限，不得超过(譬如1.8万人/km2)。

(四)以可达性为指标，建设稠密、开放的道路网

衡量道路网功能的标准应该是可达性，而不是通过量。应该缩小路幅、增加路网密度、尽量减少路旁阻隔设施，增加可达性，以提高交通效率。

(五)让市场决定土地用途

在我国城市政策制订过程中，行政的力量和资本的力量起决定性作用，民主性不足。行政力倾向于集中统一，房地产开发商追求规模效益，这些力量促进了由大块功能区构成城市空间现象的出现。人类社会无数实践证明，无论个别专家、市长如何神圣英明，人为规划安排的居住、商业、教育、医疗等的配置，正如计划经济体制中详细计算消费需求后安排生产，乡村官员为了百姓脱贫致富而指导(命令)农民种植、养殖等那样，动机可嘉而结果却很少令人满意的。城市土地利用中，关于什么地段应该开设什么商店、某地块该怎样利用才有最大效益等事宜，由社会和市场去决定，结果会出现日本城市那样异质功能点紧凑混合，综合效益最大化。日本城市规划中，主要通过容积率控制建筑密度，以保证足够的防灾、通风、日照需要，对于土地用途主要是市场选择。这点值得参考借鉴。