“十二五”环境保护规划的理念创新

夏光

环境保护部政策研究中心主任

把建设生态文明作为“十二五”环保规划的最高纲领

    党的十七大提出建设生态文明，这是“生态文明”第一次在阐述党的治国纲领的政治报告中正式出现。生态文明从性质上来讲是一种环境伦理观，是用于指导全社会尤其是执政者处理人与自然关系的意识形态。

    三十多年来，我国经济社会发展成就巨大，但资源环境代价过大，那是以牺牲环境来换取经济增长的发展模式所产生的结果。为什么这种发展模式能够长期存在？是因为发展理念中缺少生态文明的要素，这是我们国家治理中的一个深刻教训。因此，现在提出建设生态文明，就是要从治国理念的高度上否定过去那种缺乏生态文明的发展理念，走一条新的文明发展的道路。

    “十二五”环保规划作为中央提出“建设生态文明”后的第一个五年环保规划，把建设生态文明作为其最高纲领而贯穿于始终，是理所当然的。

    如何在“十二五”环保规划中体现建设生态文明的理念？应主要体现在把生态文明的要求纳入对各级党政领导班子和领导干部的考核评价体系和问责制度之中，使各级决策者具备关于资源环境问题的现代意识和责任意识，并把这种意识体现在治国理政的具体行为之中。具体而言，要在“十二五”环保规划中提出进一步改革干部考核任用体系，强化环境保护问责制度。在环境保护领域切实落实中央《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在考核任用体系中大幅度增加生态文明（环境保护）的内容和指标，用具有约束力或影响力的制度体系来保证生态文明思想在决策过程中得到切实体现。总之，要通过“十二五”环保规划，把建设生态文明贯彻到各级党政领导者治国理政的各个环节之中。

把“促进经济发展与环境保护高度融合”作为“十二五”环保规划的核心思想

    周生贤部长提出并使用的“经济发展与环境保护高度融合”，是指把环境保护的理念和要求纳入到经济发展的全过程之中，提高环境保护对经济发展的引导和调控作用，推动加快转变经济发展方式，使经济发展与环境保护全面和深入地融合在一起，实现经济发展与环境保护的“双赢”。

“十二五”环保规划体现经济发展与环境保护的高度融合，主要反映在以下两个方面：

    第一，采取从紧和严厉的宏观环境政策。

    实施从紧和严厉的宏观环境政策，是指国家在环境保护的深度和力度上有极大增强，使我国环境政策（包括环境标准、法律责任等）具备比过去大得多的约束力和实际执行率，比发达国家在相应发展阶段上采取的环境政策更为严格，部分环境政策要达到发达国家当前的程度。  

    具体而言，从紧和严厉的环境政策包含以下三个要点：（１）提高各种环境准入门槛，采取严格的环境监管措施，加快淘汰落后产能，对排污企业实行严格的达标治理。（２）对国家的法律体系进行生态化改造，在民法、刑法、物权法、经济法、资源法中，全面强化对环境保护的要求。要跳出环保范围内的法制建设，不能仅仅局限于修改环保法、水法、大气法，要在国家整个法律体系、社会主义的法制方向中把环保的内容充实进去。（３）更多地使用经济手段管理环境，通过绿色信贷、绿色税收、绿色保险、绿色价格体系、绿色证券等等，使国家经济政策全面朝着环境友好的方向改变。

    第二，在特殊区域和领域实行环境优先的战略方针。

    环境优先，又称“环保先行”，是指在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段。

    实施环境优先，主要包含以下内容：（１）把生态文明作为国家执政的优先准则之一，置于重大决策前端。以生态文明为基本要求制定国民经济和社会发展规划等重大发展蓝图。在国家有关发展的重大决策中，增强环境保护参与决策的程度。对区域和产业发展规划和政策进行环境影响评价并赋予一票否决的权力。（２）实行从紧和严厉的环境政策，使国家在环境保护的深度和力度上有极大增强，使我国环境政策（包括环境标准、法律责任等）具备比过去大得多的约束力和实际执行率，比发达国家在相应发展阶段上采取的环境政策更为严格，部分环境政策要达到发达国家当前的程度。（３）具体在十个方面实现“环境优先”：一是在制定法律法规时，优先进行环保立法；二是在编制发展规划时，优先编制环保规划；三是在做出发展决策时，优先考虑环保影响；四是在调整经济结构时，优先发展清洁产业；五是在利用有限资源时，优先节约环境资源；六是在新上投资项目时，优先进行环保评估；七是将环保投入作为公共财政支出的重点，环保开支的增速要高于财政开支的增速；八是在建设公共设施时，优先安排环保设施；九是在进行技术改造时，优先采用环保型技术；十是在考核发展政绩时，优先考核环保指标。

让重要的生态系统休养生息

    “休养生息”（又称“与民休息”）本是战乱后的新建王朝所采取的重要国策，其基本精神是通过轻徭薄赋，减轻百姓的负担，使之摆脱困境，重获生机，从而实现经济繁荣和社会稳定。休养生息是谋求长远发展的决策，是我国古老生态智慧的体现。

    让重要的生态系统休养生息，就是要减轻人类活动对生态系统的压力，用恢复和养护的方式使之持续地为经济发展和人类福利提供服务。

    休养生息要着重从三个关键环节入手，一是要减轻经济社会活动的压力，这就需要研究一系列产业退出机制、环境准入机制等重要手段；二是积极开展污染治理活动，大幅度提高污染治理的能力和水平，削减排入生态系统的污染负荷；三是采取措施开展生态恢复，修复生态环境容量。围绕这三个环节，建立一个集污染防治的体制、机制、政策和技术为一体的重要生态系统示范区，重点开展休养生息相关制度和政策的创新与试点，积累经验，从根本上解决重要生态系统大面积常态性污染问题。

    在“十二五”环保规划中，应提出对江河湖海等生态系统进行治理，结合已有的污染防治做法，实行“轻徭薄赋”、休养生息的新政策，通过控制“两高一资”产业的过快增长，加快淘汰落后产能，关闭违法排污企业，退出一批产业，更新一批产业，推动循环经济和清洁生产，促进产业结构优化升级、合理布局，减轻环境负荷，摆脱困境，重获生机。

突出强化环境保护的国家意志

    在推动环境保护历史性转变、实现经济发展与环境保护的高度融合中，应该充分动员国家、地方、社会等各个方面的力量，其中，国家又占有更加突出的地位。只有国家才能对环境有关的基本法律关系做出规定，才能影响、调控甚至决定地方和全社会的环境保护行为。有一种观点认为，我国环境问题的主要难点出在执行环节，是地方未能全面和完整地贯彻国家的环境保护部署，因此环境保护规划的重点应该放在调整地方的环境保护行为。这种观点虽有道理，但没有看到地方行为对国家调控的依赖性。地方的行为是受国家政策主导的，如果地方没有很好地贯彻中央的环保意志，说明在国家层面还缺少具有足够作用力的引导性政策。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”，就是说上级的指令需要相应的激励制度相配合，下级才能有动力贯彻执行。过去国家一方面强烈要求地方采取环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇；一方面确立环境保护的基本国策地位，另一方面又把环保机构设置得十分薄弱。这种宏观层面上的政令不一和前后矛盾，实际上向地方发出了含糊不清的信号，使地方不能准确地把握和贯彻国家的环保要求。 

    在所有的国家行动中，建立强大的国家环境执政能力是最基本的行动。一方面确立环境保护的基本国策地位，另一方面又把环保机构设置得十分薄弱，这种不对称、不自洽的体制设置，本身就反映了国家在环境保护上的两难困境和担心加强环保会妨碍经济发展的真实考虑。实际上，如果环境与经济是此消彼长的关系，那么在过去那种特定的历史条件下，任何执政的决策者都会做出轻环保重经济的选择，即使知道资源环境付出了很大的代价也是如此。现在，已经出现了环境保护优化和促进经济发展的客观条件，国家应该及时增强环境执政能力，特别是加强环境保护的体制能力。一旦国家做出这样的决策，地方就会很快跟进，环境保护相对于经济发展的“短腿”局面就会很快改观。

建立国家与社会联动的新型“环境治理结构”

    我国环境保护具有国家权力很大、社会权利不足的特点，形成了政府奋力奔走、社会无能为力的失衡局面。总体上看，企业的环境保护积极性没有调动起来，公众的环境保护积极性没有调动起来，这是一种局限性很大的不完善的“环境治理结构”。我国未来民众与政府的激烈矛盾甚至“对抗”，很可能最先出现在环境领域。这种局面的实质是环境价值的代言人不充分，基本上把环境价值都交给政府来代表，政府负担过重。在政府力量比较薄弱的农村地区、贫困地区、边远地区，环境的价值甚至无人代表，被随意使用、过度使用。

    为此，在未来环境保护中，必须形成一种新的“环境治理结构”，在其中，国家与社会都有很强的责任和权力（权利），让全社会都有机会、有权利来代表和管理环境。为此，必须对国家环境立法体系进行重大改革，在强化国家的环境执政权威的同时，较大幅度地扩展社会享有的环境权益（例如知情权、监督权、索赔权、参政权等），从主要用行政手段保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。这种法律的改革是体现以人为本、关注民生导向的。只有在这样改革后的国家与社会关系基础上，实行从紧的和严厉的环境政策才有足够的力量支撑。

    总之，调整环境保护的若干基本关系，就是对过去环境保护所赖以进行的基础进行重大改变，而不是停留在对某些环保措施的一般性补充和完善，这些基本关系的改变才是环境保护的历史性转变。

    “十二五”环保规划应构建政府、企业、社会相互合作和共同行动的环境保护新格局，扩展企业和社会的环境保护义务和权利，鼓励和保护全社会对环境保护的有序的政治参与，发挥环境保护民间组织的作用。

文章来源：中国经济时报