城市群结构建立以主体功能区的划分为基础，形成以大城市为依托、中小城市和小城镇协调发展的集中式城镇化格局。

　　日前发布的《中国发展报告2010》建议：我国要走以城市群为主体形态的城市化道路。在空间布局上可以按特大城市群、大城市群、其他城市化地区(大都市区、城市圈、城市带)、边境口岸城市、点状分布中小城市和小城镇五类考虑，构建“两横三纵”的城市化战略格局。“两横”是指欧亚大陆桥通道和沿长江通道两条横轴；“三纵”是指沿海、京哈京广和包昆通道，几乎囊括了中国所有的省份。

　　而今年6月国务院审议并原则通过的《全国主体功能区规划》，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，推进形成主体功能区。

　　两者的共同点，都是谋划中国960万平方公里的国土空间布局；但又分不同的角度，主体功能区从全部国土开发利用的角度进行大范围的划分，而城市群更多是从人口与经济活动的具体发展水平和生活质量的角度出发考虑问题。“最理想的状况是，城市群结构建立是以主体功能区的划分为基础，把人口与经济活动集中在具有较高承载力的区域，生态脆弱地区减少人口聚集规模和经济活动。”中国人民大学公共管理学院教授陈秀山在接受中国经济时报记者采访时说。

集中集聚集约式城市化

　　改革开放以来，中国的城市化进程加快，推动了我国经济与社会的快速发展，但同时人口聚集与经济活动聚集尚未能很好衔接，人口分布存在与资源环境承载力不协调的现象，人口在大中小城市的分布结构不合理。

　　“人口集聚是共性规律，工业化、城镇化的进程就是经济活动和人口在空间集聚的过程。人口流动的核心动因就是就业好、收入高、享受到应有的公共服务。结合主体功能区构想，在资源环境承载能力高和发展潜力大的适宜地区要加快人口和产业的集聚。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任刘锋在接受本报记者采访时说。

　　刘锋表示，未来区域经济格局以及产业和人口双转移趋势决定了未来城镇体系和人口分布格局。流动人口流向将呈现由东南沿海单向集中向以东部沿海为主、以中西部中心城市为辅的多元集中态势转变。中国将逐步形成以东部沿海连绵城市带为重心，以中部城市群为支撑，以西部中心城市、中小城镇为集聚点的流动人口分布格局。

　　“结合我国国情、未来城镇化所面临的人口、资源和环境压力以及全球经济一体化、信息技术和知识经济对城镇化的潜在影响。我国城镇化应选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式城镇化模式。”刘锋对记者说。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所所长助理高国力对本报记者说：“主体功能区符合中国国土空间的实际，东部沿海区位优势明显，中西部往往不适合大规模开发开放。中国未来的发展格局是，根据不同空间的基础和资源环境承载能力，设计和制定不同的发展战略和定位。中国必须实施集聚式、紧凑型的城镇化模式和工业化模式，引导和督促，甚至采取必要的行政手段、经济手段和法律手段，促进工业化和城镇化的集约、集聚、集中发展。”

　　“从人类传统文化的地域性来看，不可能实现大规模人口迁移，有些地区虽然环境脆弱，但人们祖祖辈辈生活在那里，如果迁到发达地区不一定能适应。城市群的形成还是要以各个地域作为基础，我们不可能理想化地把西北地区生态脆弱的人口转移到东南地区，城市化战略不仅要考虑资源环境承载力，同时还要考虑历史文化传统和民族特性，这点往往容易被忽略。”陈秀山对记者说。

人口向优势地区集中

　　“未来我国各类生产要素将继续向优势地区集中，人口将更多地流向东部、中部和东北地区，从而有可能推动形成沿海、沿江、沿主要交通干线分布的20个城市群、其他城市和小城镇点状分布的城镇化空间格局。”刘锋说。

　　根据人口向大城市快速集聚的发展趋势，刘锋预计到2020年，我国将出现300多个50万人口以上的大城市，其中有100万人口以上的特大城市100多个，500万以上人口的巨型城市20多个，以及上海、北京、重庆、广州、深圳、天津、成都、武汉等一批人口过千万的巨型城市。预计届时将有超过5亿的城镇人口集中在大城市里。

　　在高国力看来，城市化布局将形成新型工业化和城镇化，新型工业化与信息技术革命密切相关，新型城镇化与紧凑型发展、集约型布局密切相关。

　　“中国未来围绕新型工业化和城镇化，工业、农业和服务业的发展要建立集约集聚的理念和差异化的理念，在谋划产业布局和项目时，应尽量减少分散布局，遍地开花，应围绕重要的园区和重要的城镇发展产业。农业强调规模化生产和经营，工业和服务业与主体功能区相关，应注重节约化和差异化，做大规模，形成集群，促进产业做大做强。”高国力说。

　　“我们在发展大城市群的过程中，应大、中、小并举，协调构成城市群，而不是发展大城市、特大城市就忽视小城镇的作用。发展大中型城市时，要考虑怎么把小城镇协同带动起来，才能真正发挥城市群的作用。”陈秀山说，前些年小城镇战略不太成功，在吸纳产业上没有足够的支撑能力，城市和小城镇如果能形成协同有机的联系，未来将带动城市化发展。

“三个梯度”引导农民工有序转移

　　“十二五”时期，中国城镇化水平将超过50%，有很多农民工要离开农村，到城市居住生活。高国力对此表示，要结合主体功能区战略，在市场机制引导下，“三个梯度”引导农民工有序转移。

　　“第一梯度，农民工会往长三角、珠三角、环渤海地区转移，这里经济发展水平高、就业机会多，会吸引农民工。第二梯度，中西部中心城市和东部二、三线城市随着发展速度的加快，也会吸引农民工聚集。第三梯度是广大城镇，尤其是县城和重点城镇，未来在吸纳农民工就业方面会发挥越来越大的作用。”高国力说，这三个梯度吸纳农民工是中国未来城镇化的模式和路径。

　　高国力认为，随着农民工进城规模的扩大和速度不断加快，城市吸纳能力将遇到极大的挑战和威胁，带来城市病，如交通堵塞、大气污染等。下一步要考虑如何促进城镇化发展，提高城市承载力，需要从流出地和流入地分别找到解决办法。

 陈秀山表示，人口集聚以产业作为基础。当城市建设时可以吸引几百万农民工，城市建设完成时，随着产业升级、要素成本价格上升，这些人在城市就很难生存，可能带来社会问题。城市化要与人口发展相协调，大中型城市可以设一些门槛，保持有序的聚集。

资料来源：中国经济时报