城镇化建设重在质量

李伟（国务院发展研究中心主任、研究员）

    近年来特别是2012年中央经济工作会议提出要“积极稳妥推进城镇化”以来，全社会展开了关于中国城镇化的广泛而热烈的讨论，全国各地也在积极探索适合本地区情的新型城镇化道路。但是，如何更好、更健康地推进城镇化，依然是一个值得认真思考的问题。

    考虑到改革开放以来中国城镇化所走过的历程和有关国家城镇化的经验和教训，我认为，在当前和今后一段相当长的时期内，推进城镇化建设应把重点放在提高城镇化的质量上。只有这样，中国的城镇化才能健康持续推进，城镇化所蕴含的巨大发展潜力才能变成现实的生产力。

    推进中国的城镇化，提高中国城镇化的质量，离不开借鉴西方发达国家的经验，但要结合国情和各地区情，绝不可照抄照搬西方模式。西方发达国家确实有不少城镇化建设的成功案例和宝贵经验，但也有失败的教训，如美国目前面临破产的城市底特律，还有新奥尔良、费城、斯托克顿、哈莱姆等城市，都在推进城市持续繁荣发展方面遭遇过坎坷，或者正面临严峻挑战。各地推进城镇化，应以之为戒，要有长远眼光和前瞻性思考，否则，“近忧”会不断地困扰各地的决策者。事实上，国内一些城市（如鄂尔多斯等），也出现了“底特律式”的问题。这值得我们认真总结经验教训。

    推进中国的城镇化，提高中国城镇化的质量，要遵循经济社会发展规律。西方国家的城市化和中国提出的城镇化在内涵上十分一致，都存在人群在空间上集中的现象。在中国称为镇的地方，在西方国家则称为市；中国有几十万人的镇，在西方，有二、三万人的聚集区就称作市。无论是在中国，还是在西方，“市”都是城的核心要素，无“市”则无“城”。“市”就是商贸，就是产业。“以群兴市，以市兴城”，这是城镇、城市发展的普遍规律，城镇化不能违背这个经济社会发展的内在规律。

    提高中国城镇化的质量，要特别注意以下几个问题：

    一是要提出符合实际和与经济社会发展所处阶段相适应的目标。有些人在城镇化建设当中提出要高标准、高要求和一步到位的目标，可能是不妥的。城市的持续发展，应发挥市场在推动经济和产业发展方面的作用。没有“市”，也就是说没有经济和产业，城镇、城市的发展就不会持久。政府的作用，不在于通过大拆大建来做大城市规模，而在于通过实施产业发展政策和创新驱动战略以及提供均等化的基本公共服务来实现城市的聚集效应和规模经济效应，优化城市空间和功能布局，不断提高城市的产业聚集能力、就业创造能力和人口吸纳能力。在这方面，国际上有许多的教训，值得我们正视，值得我们汲取。

    二是要推进城市产业发展的多元化。城镇、城市的发展需要产业的支撑，但是仅靠单一产业也不足以支撑一个城市的长远发展。中国的一些资源型城市，发展单一产业，随着资源的枯竭，结果在上世纪90年代，出现了衰退的现象，带来了一系列经济社会问题，有些问题到现在还没有解决好。有的城市聚集了一百万以上的人口，原有产业一旦出现萧条，就业就成了大问题。这些问题在东北一些城市尤为突出。这些城市在发展早期，确实欣欣向荣，而如今却面临资源枯竭、经济结构失衡的窘境，城市发展难以持续。

    三是要扭转靠高房价为城市建设筹资的倾向。城镇化需要进行大规模的基础设施建设和增强政府公共服务能力，需要出让土地以筹集资金。然而，城镇化建设需要资金，最根本地要靠经济和产业发展来积累。现在一些城市财政收入严重依赖土地出让收入，这毫无疑问不可持续。根据国土资源部的统计数据，2002年，全国土地出让收入仅为2417亿元，2003年则迅速达到5421亿，最高时是2011年，达到31500亿元。中国人多地少，粮食安全是头等大事。像这样过度依赖土地出让收入，肯定难以长久。2012年美国人均GDP近5万美元，而中国仅为6000美元，约相当于美国的八分之一；而中国某些大中城市的房价比美国许多城市都高，这非常不利于城镇化的持续推进。现在似乎形成了一个怪圈：解决新进城市人口的住房问题，要建社会保障房；而建保障房，地方政府就想在土地上做文章，土地价格就被抬高，房价就持续高企。必须打破这一怪圈。只有这样，城镇化才能成为造福于人民的城镇化，才能成为可持续的城镇化。

    四是要准确把握城镇化速度和质量的关系。这是健康推进城镇化的关键所在。诚然，与发达国家相比，中国城镇化水平还比较低，未来还必须以一定的速度推进。问题是，我们应以什么样的速度来推进城镇化？随着人口向城镇的集中，政府提供教育、医疗、保障房、公共交通等公共服务的能力必须相应提高，而公共服务能力的提高又要以整个社会财富的增长为支撑。没有整个社会财富的增长，没有政府公共服务能力的相应提高，人口向城市的大规模涌入，必然会带来交通拥堵、环境污染、社会分化等一系列经济社会和环境问题。

    应当说，改革开放以来，中国城镇化的速度是比较快的。1978年，中国人口9.6亿人，城镇化率18%，城市人口约1.7亿人；仅用了30多年，到2012年，中国城市化率就达到了52.6%，城市人口超过7亿人。不能只看到城镇化率每年提高几个百分点，而要看到每一个百分点后面的人口规模。中国人口基数大，现在城镇化率提高一个百分点，其对应的人口就是1300万人。30多年来，我国新增城市人口5亿多。短短30多年间，5亿多人口进入了城市，这在人类历史上是空前的。在这个过程中出现了诸多问题，有些是发展阶段所决定的，有些恐怕是与一些地方过于追求城镇化的速度有关。现在似乎可以这么说，中国的城市化不是慢了而是快了，面临的主要矛盾不是速度问题而是质量问题。解决城镇化推进过程中的质量问题，要大力推进公共服务均等化，要大力建设学校、医院、公共交通等公共设施，要解决好城市失业和收入分配失衡问题，还要特别关注农村留守儿童问题。据有关资料显示，现在农村有5800万留守儿童，他们没有受到良好的教育，将来难以找到工作，可能会成为社会的不稳定因素。推进城镇化健康发展，千万不要把他们遗忘！

    总之，我们要全面而准确地理解和把握中央关于推进城镇化的有关精神，在积极稳妥推进城镇化的同时，切实把提高城镇化质量落到实处。