自本届中国政府施政以来，新型城镇化战略就被置于工作的优先级，不仅在各个场合被高层领导反复提及，而且也引起了海内外的高度关注。但是在推进层面，兹事体大，不可不察，围绕新型城镇化战略，从战略目标到实施路径，从顶层设计到保障措施，体制内外就各方面内容进行了广泛讨论，共识者有之，但异议者亦有之。特别是在一些关键环节上的认识尚未统一，以至于全国城镇化工作会议的召开时间一再延迟，各界正在翘首以待中央的下一部安排。“空窗期”的出现，使得“新型城镇化”议题在最近一段时间有所降温，而这恰恰为厘清一些基本观点提供了难得外部。其中，对于新型城镇化与中国经济升级版之间的关系就是一个值得深入思考的问题。

　　“城镇化”一词甫一出世就被赋予了很多中国式的期许，但是无法否认的现实是，尽管在名称之中多了一个“镇”字，但其与“城市化”在经济学的本质上却是一脉相承的，即农业人口的转移和工业化。相比于前三十年的中国已经走过的城镇化道路，西方国家早已完成的城市化经历也许可以为我们提供一个更加清晰的视角，来审视城乡结构调整与经济转型、产业发展、社会管理之间的关系。

　　来自西方的经验——城市化的原动力在哪里？

　　两次工业革命的爆发，使得西方国家不自觉地被城市化的浪潮所裹挟，从18世纪中期开始到20世纪中期，在近两百年的历程中，与工业化伴生的城市化极大的改变了欧美国家的城乡版图，而在随后的时间中，欧美国家整体跃迁式的城市化进程基本结束。到1970年，根据联合国提供的数据，西方主要发达国家的城市化水平分别为，美国73.6%、英国77.12%、法国71.06%、德国72.27%、加拿大75.65%，基本都已经超过了70%的水平，即进入公认的“诺瑟姆曲线”的第三阶段——城市化后期，城市化率增速开始降低，城市化水平提升缓慢，部分国家甚至出现了城市居住人口占比小幅下降的“逆城市化”现象。而在这一阶段，西方主要发达国家的工业化进程已经完成。

　　结合经济史的脉络走向可以发现，在城市化水平的提升过程中，工业革命和电气革命两次科技革命对于城市化的提升具有较为直接和显著的作用，其主要原因即在于这一时期生产组织方式的内在特点和城市化的发展要求相协调，有效实现了“产城互动”，保障了城市化进程中有工业化的就业支撑和产业支撑，而这正是我们当前推进城镇化战略进程中所追求的效果。

　　从蒸汽机加速手工作坊生产模式的瓦解，到福特主义式的大规模流水线生产模式的盛行，前两次科技革命在扩大生产规模化、集中化方面产生了广泛而深远的影响。在工业化的进程中，劳动力的集中分布态势被不断加强。从蒸汽到电力，动力的升级带来的是生产地点选择上的便利，但是集中化的趋势却没有改变。因而，与其笼统地说是工业化对于城市化产生了直接的推动作用，倒不如说是工业化的生产模式决定了城市化水平的提高。传统的工业化模式决定了在当时的条件下，必须有相应的城市化来配合，生产的集中驱动了劳动力的集中，而劳动力的集中驱动了城市化的实现。

　　来自中国的实践——与工业化脱节的城市化进程

　　改革开放的前三十年，单兵突进的工业化并没有带动完整意义上的城市化水平提升，出现了“候鸟模式”的农民工群体。他们在城乡之间不断进行着身份的转换，构建了中国低成本竞争优势的基础，但是却没有实现自身生活方式的同步转化。

　　两大“依附”的制度性存在，使得农民工群体受到来自城乡两个方面的作用力，难以实现真正融入城市生活。一方面是“融不进城”的“阻力”。城市公共福利对于城市户籍的依附，构成了农民工市民化的“阻力”，使得农民工群体进城而不能享受包括住房、医保、社保等基础性公共福利。另一方面是“离不开乡”的“吸力”。农村集体土地承包权对于农村户籍的依附，构了一个对于农民工市民化的“吸力”。这是目前农民群体最为稳定，同时也是最后一道保障机制，但更是一个具有无限能量的“黑洞”，使得农民工在遭遇相关风险时有一个缓冲器，将相关的经济风险转移到农村。回想2008年底，正是沿海地区不断出现的农民工失业返乡现象，才最终促使国家出台了“4万亿”经济刺激计划。未能形成良性的新市民成长机制，造成了中国城市化与工业化的脱节。

　　回顾前三十年工业化和城市化的互动，正是这“一阻”和“一吸”使得农民工市民化进程久拖不决。我们在享受“人口红利”的同时，却错失了工业化快速提升所带来的历史机遇。在社会发展上，未能实现产业和城市的同步发展。在财力储备上，没有对农民工市民化提取相应的准备基金，使得缺乏专项的资金对接相关需求。富士康式的生产模式在中国迅速成长，就是这种发展模式的集中体现。地方经济获得快速发展，生产企业实现成本控制，农民工群体承受生产与生活完全割裂的代价。

　　今日中国是否还能重复西方昨天的故事——城镇化遭遇经济转型

　　传统模式的弊端日益显现，未来发展不可持续，当下提出的“新型城镇化”正是对以往发展模式的修正，也是对于历史欠账的补课。但是从时间的节点来看，这一战略的推进却可能遭遇经济转型升级的挑战。

　　从国际来看，自2008年经济危机以来，各国回归实体经济的呼声日隆。美国“再工业化”政策开始逐渐显效，在制造业回归本土方面取得进展。东南亚国家凭借更低的劳动力成本，在承接劳动密集型产业方面与中国展开竞争。从国内来看，在资源、环境、市场等因素的多重约束下，以服务全球市场为目标导向、以大规模生产、低附加值盈利、低劳动力成本维系为运营特点、以高污染、高耗能为生产代价的传统工业化模式面临全面挑战。

　　在十八大报告中，就已经将“四化同步”作为破解经济转型升级的实现路径，但是实现工业化和城镇化之间的良性互动确实面临挑战。

　　第一，从整体看，未来中国工业化吸收新增农业转移人口就业的能力在衰减。中国已经处于工业化中后期，并在不断加速进入信息化阶段，在工业化发展中，自动化和信息化并行，传统的生产模式正在发生深刻变革。工业生产对于低技能熟练劳动力需求进一步降低，以工业机器人为代表的技术革新正在不断压缩市场对于一般劳动力的需求。以代工模式著称的富士康，目前在内地雇佣的工人超过100万，在去年就已经提出，要在三年内启用100万台工业机器人，若这一计划得以实现，未来工业机器人对于工人的替代程度可想而知。同时，其还在山西晋城投资了机器人工业园，开始自己生产工业机器人。就全国而言，据统计，2005年至2012年，中国工业机器人销量以年均25%以上的速度高速增长，成为全球增长最快的市场之一。2012年中国工业机器人新安装量达到2.7万台，仅次于日本。据国际机器人联合会预测，到2014年中国将成为全球最大的机器人市场。到2015年，中国机器人市场需求量将达3.5万台，占全球总量的16.9%。

　　第二，从地区来看，一线城市所能提供的一般性就业岗位增幅有限。以北京、上海为代表的一线城市率先进入后工业化社会，劳动力人口的职业结构已经发生较大变化，初步形成了以公司职员、管理人员、工程师等技术人员为主的职业结构，基本呈现“白领化”趋势。根据后工业化社会特点，随着服务型经济的发展，工作重心转向办公室、教育机构和政府部门，自然引起职业向“白领职员”转移。以美国为例，1956年其职业结构中白领职员总数开始第一次超过蓝领工人总数。此后这两者的比例进一步扩大，到1970年已经超过5：4，而在同一年美国的城市化率已经达到75.2%。因此，从未来看，一线城市劳动力需求结构调整将持续，一般性就业岗位增幅有限。

　　在这种情况下，西方国家中城市化与工业化比翼齐飞的理想状态，在当下的中国很难实现，因而需要我们重新思考，经济转型升级背景下，如何真正实现新型城镇化目标。

　　展望未来中国城镇化与经济转型

　　从理论以及西方发达国家的实践来看，工业化可以为城市化提供相应的产业支撑和就业保障，并且可以为城市化提供相应的工业剩余为城市化运作的基础性的资金来源。结合以上分析，可以发现，在中国高速工业化时期，由于制度牵绊等原因，工业化并未能完成相关使命，没有及时消化农村转移人口，并且将数量庞大的农民工群体市民化。结合经济转型升级的新背景，笔者认为，当下在推进城镇化建设过程中应牢牢把握制度创新的主动权，通过加强制度创新，来真正弥补历史“欠账”。

　　首先，打破现有制度中的城市福利对城市户籍、农地承包权对农村户籍的两大依附。大力提高户籍制度和土地制度的改革力度，提高居民在城乡之间自由迁徙的便利程度。通过农村土地的资本化、货币化，提高土地资产、宅基地资产的可流通程度，盘活农村地区的资本存量，让农村生产要素市场并入城市市场，实现生产要素在城乡之间自由、平等交易。通过增加农民财产性收入，提高农民总收入水平，增加其融入城市生活的原始积累。在收入增长的前提下，实现生活模式和消费模式的更新升级。

　　其次，切实降低农民融入城市生活的成本，政府为进城农民提供住房、子女教育、医疗基本的公共服务。以教育为例，目前，在不少地区出现的打工子弟学校就其本质而言，是一种群体性自救措施，缺乏制度性保障。从政府层面来讲，应发挥制度建设主渠道作用，建立合理的市民化成本分担机制，平衡人员输出地和输入地之间的利益关系，为农民提供基础性公共服务。

　　第三，提高社保基金的使用效率和统筹层次，减少资金沉淀。对于农民工输入大省，尽管享受了农民工创造的经济增长，但是却没有为其市民化进行相应的投资。长期以来由于中国社保统筹层次较低，制度设计缺乏科学性，农民工输入大省的社保基金的统筹账户中沉淀了大量无法随农民工转移的资金。应进一步规范社保制度，对于统筹部分资金的使用应考虑适时进行改革，保障农民工群体的合法利益，提高其融入城市生活的经济实力。

　　第四，通过金融支持、财税补贴等多渠道支持农业转移人口创业。由于工业化所能吸纳的新增转移人口有限，应大力发挥服务业，特别是生产性服务业对于就业人口的吸纳能力。鼓励金融机构开发针对进城农民的创业贷款，扩大普惠性金融服务的适用范围。政府及相关机构在税收、经营场所提供等领域进行专项扶持，促进农业转移人口实现有民生保障的城市化。

第五，强化农业转移人口的职业技能教育培训。结合工业生产自动化、信息化、智能化的趋势，加强在相关领域的职业教育培训，提供与工业化升级相匹配的劳动技能，提高农民适应城市生活的生存技能。