从根本上转变以往的城镇化模式，就要将城镇化的重心下沉，即让中小城市尤其是小城镇成为吸纳当地农村人口的主体，成为开发本地资源的基地，通过小城镇的发展来破解城乡二元结构问题。通过这种转变，缓解大城市交通和生态环境等方面的压力，最终形成大中小城市协调发展的格局。

中央城镇化工作会议明确了推进新型城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务。六大任务中的第一项，就包括“发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。这可以认为是中央适应中国城市发展实际，对城镇化模式的科学选择。其重要亮点之一，就是将人口和产业发展与小城镇和中等城市发展有机结合起来。

正视大城市与小城镇的不均衡发展问题

改革开放以来，中国城镇化进入加速发展时期。按人口统计，城镇化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，平均每年增长1个百分点。事实上，30多年来城市人口自然增长率远远低于乡村，城市人口快速增长主要是发达地区大中城市对经济相对落后的乡村人口强大引力来实现的。在这种模式下，大城市和超大城市人口迅速膨胀。

截至2012年底，全国100万以上人口的特大城市达到82座，其中400万人以上的超大城市有14座。而如果包括市辖县人口，超过500万人口的城市就达25座，其中北京、上海、重庆、广州、成都、郑州、深圳、苏州等8座城市都超过1000万人，天津、石家庄、哈尔滨3座城市亦接近千万。

我们在城市管理方面遇到的问题，国外并非没有，但远不像中国这样复杂。以几个著名的世界级大都市为例，伦敦、巴黎、纽约的城市人口在达到700万-800万以后就进入缓慢增长甚至停止增长阶段。这种情况就允许这些城市逐步建立并完善其交通和其他基础设施，使城市管理和运行逐步优化。而大量千万人口级城市的出现，给我国城市管理带来了巨大的挑战。事实已经证明，当城市超过一定规模以后，交通和生态环境等问题不但难以解决，还会形成加速恶化的态势。近年来，北京、上海等城市虽然加快建造地铁的速度，但交通拥堵状况仍在进一步恶化；雾霾等环境污染问题也越来越突出。

而在大城市人口急速膨胀的同时，小城镇，尤其是中西部经济欠发达地区的小城镇则是另一个极端。大量小城镇对人口的吸纳能力非常弱，人口城镇化呈现出大城市与小城镇之间极不平衡的特征。那些具有地域特色和资源优势，与农村具有密切联系，本应成为吸纳农村人口的小城镇逐步“空心化”。

这种“空心化”表现为两种情况：一种是由于大量人口流向发达地区大城市，再加上这些欠发达地区小城镇的基础设施水平和各种服务能力下降，从而逐步走向衰落。另一种是缺乏产业支撑的小城镇，虽然有一定人口规模，但实际上是一个个消费型的季节性城镇。这主要是一些中西部地区的县城。当地农民用在发达地区务工获得的收入到本地县城购房，并让子女在此读书，部分老人陪读，务工人员则在每年春节期间回县城短暂居住。这些县城所在地的城镇人口规模虽然较大，但产业发展跟不上，不能解决就业问题，城镇的持续发展能力难以形成。

城镇化“重心下沉”利于改变“头重脚轻”现象

大城市与小城镇之间的种种不均衡发展现象的主要原因存在于两个方面：第一个方面是公共服务资源配置在大城市和小城镇之间严重失衡。长期以来，我们在金融、教育、医疗卫生、文化娱乐、体育、旅游服务等公共服务设施方面的建设严重偏向大城市，而很多小城镇的上述服务设施不仅数量少，质量水平更是低下。第二个方面是产业布局在大城市和小城镇之间严重失衡。虽然国家和地方的支柱产业以及重要产业园区布局于大城市是集聚效益的需要，但多年来对立足于小城镇本地资源基础、与小城镇当地生产要素密切相关的产业在许多地方没有得到很好发展。小城镇产业发展不足，必然缺少对本地人口的吸引力。

大城市过度膨胀、小城镇发展不足的“头重脚轻”现象，已经严重影响了经济与社会发展的效率。有鉴于此，从根本上转变以往的城镇化模式，就要将城镇化的重心下沉，即让中小城市尤其是小城镇成为吸纳当地农村人口的主体，成为开发本地资源的基地，通过小城镇的发展来破解城乡二元结构问题。通过这种转变，缓解大城市交通和生态环境等方面的压力，最终形成大中小城市协调发展的格局。在这方面，我们已经看到中央城镇化工作会议明确指出，“新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化。要实行差别化的落户政策，加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移”，“在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式”。结合学习会议精神，笔者认为城镇化的“重心下沉”可集中体现在以下几点上：

第一，严格控制大城市在空间上的进一步扩张，对小城镇建设用地要科学规划集约化利用。对人口密集地区的县城可按20万-30万人口的规模进行规划，一般的建制镇按3万-5万人口规模进行规划，乡政府驻地所在集镇按2万人左右人口规模进行规划。如此规划，小城镇就可吸纳全国一半以上的人口。

第二，财政转移支付重点支持小城镇发展。优化完善财政转移支付机制，将全国近2万个建制镇作为今后一个较长时期城市建设的重点，通过财政转移资金和地方配套资金的合理配置，将这2万个小城镇建成生活设施较为完善、产业发展支撑能力较强的社会经济发展载体。

第三，产业政策区域化，区域政策产业化。将培育基于小城镇本地资源优势的产业作为发展小城镇的根本措施，通过税收政策等方面在小城镇的落实来增强小城镇的产业吸引力，继而增强小城镇的就业吸纳能力。

第四，将农村进城人口的社会保障、子女教育以及其他福利落实的重心放在中小城市和城镇。通过这种制度设计引导人口从大城市向中心城市和小城镇回流。

第五，将小城镇建成家庭农场的根据地。2013年中央一号文件首提发展“家庭农场”，而新一代农业经营者已不满足于完全住在农村的生活方式，他们在经营农业的同时需要具有较好生活配套条件的城镇生活。这就对小城镇发展提出了新的要求，同时也为其提供了新的发展机遇。今后要把每一个小城镇建成周围半径数公里内家庭农场的“总部”，既方便家庭农场的管理，又能为家庭农场经营者提供便捷的现代城镇生活条件。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海市知识竞争力与区域发展研究中心首席专家）

文章来源：文汇报