卢锋：当前产业政策反思

近一段时期以来，我国体制转型面临新困难，关键领域深层改革滞后，妨碍市场机制调结构作用充分发挥。大量繁复的产业政策，给经济运行编织了一张巨大管制之网，在一些方面对经济结构调整产生不利影响。分析我国产业政策特点，反思其利弊，结合政府职能转变对其进行改革调整，是未来经济发展与结构调整的重要课题。

　　我国产业政策具有多方面特点。首先是管得较宽。投资主管部门制订范围广泛的产业政策目录，对几十个行业和数以千种产品投资，采用“鼓励、限制、禁止”三种措施加以规制。其他部门也有各自或长或短的审批清单。这些产业政策与管制措施无不以促进结构调整和规范竞争秩序作为设计理由，然而如果对象过多和范围过宽，反倒会抑制企业竞争活力，不利于微观搞活和结构调整。

　　其次是管得较深。国外产业政策主要针对行业并以鼓励为主，对企业自主投资经营限制较少。我国产业政策不仅有诸多鼓励类项目，还包含大量限制和禁止对象。管制不仅涉及行业层面，而且对企业微观主体特定投资经营行为进行审批核准。尤其是限制类投资对象，往往涉及快速增长与利润率较高部门，是否核准与何时核准特定企业投资项目影响较大。产业政策还经常用不同方式影响干预企业兼并重组。实施过程中，难免出现国企与民企、中央国企与地方国企之间厚此薄彼情况。

　　再次是实施过程透明度较低。笔者不久前在外地调研企业，某制药厂负责人说：新药注册审批虽有150天期限，但有时300天甚至500天不给结果，企业也不敢抱怨。审批节奏有时取决于无法预期因素，如遇到高层考察指示，可能会集中审批，很快出来一大批新药。又如湛江钢铁项目经多年申报去年获准，市长手捧批文激动得声泪俱下，折射行政管制程序的繁复与艰难。管制政策实施过程透明度和可问责性较低，增加企业交易成本。

　　最后是变异度较高。产业政策作为结构性政策，确定后本应相对稳定。我国产业政策往往以宏调政策名义推出，宏调政策有短期变动和相机抉择特点，二者混用使产业政策变异度较高。如2003年以后有关部门把抑制钢铁、电解铝投资锁定为政策目标之一，然而到刺激经济时这两个行业突然跻身十大振兴产业。房地产更如此：2003年强调房地产支柱产业地位鼓励其健康发展，后来随房地产过热实施抑制政策，刺激经济时转而扶持房地产业，房价很快加速飙升后又接二连三出台抑制政策。政策变异度高，增加市场不确定性。

　　过多产业政策管制具有负面影响。过度依赖产业政策会抑制微观活力，妨碍市场竞争机制发挥作用。管制过宽过细，不利于政府职能转变，客观上鼓励寻租行为甚至诱致权力腐败。行政部门在不该管处管得过多，该管处必然管不到位，导致“缺位”与“越位”并存悖论。在反思产业政策基础上实施必要改革，对搞活微观与推进“一升两转”具有重要意义。

　　首先在认识上要明确企业是调结构最重要主体，市场机制是调结构最基本手段，政府用产业政策调结构应适当界定范围。要瘦身现有产业政策，大幅减少对企业投资的审批核准干预，“把错装在政府身上的手换成市场的手”。对确有必要的产业政策，要增加其实施过程透明度，提升其可问责性。最后要清晰区隔产业政策与宏调政策，减少产业政策频繁变动带来不确定性。在“产业政策去宏调化”同时，加快建立完善适应开放型大国的宏观政策架构，为采用与市场经济原则兼容的手段调节宏观周期波动创造体制条件。

　　(作者为北京大学国家发展研究院教授)