引子

2007年5月25日下午，我与肖金成研究员受人民网邀请，接受“畅谈区域经济协调发展探讨地方政府角色创新”在线访谈。访谈过程中我较全面地谈了对区域协调发展的看法。

时间已经过去十多年了，现在回头看当年所谈的问题与观点，依然觉得没有过时。当年提到的一些问题至今没有解决，区域协调的任务依然艰巨。因此，我决定将我当时我的谈话内容整理出来，将我的发言剪辑成一个单独的视频。主要观点分成了九个相对独立的部分，其中有些观点我呼吁了二十多年。

访谈时主持人只给了一问题清单，事前并没有准备谈话要点。因此，我刻意降低了讲话的语速，力求表述观点准确。下面的文字版是根据视频整理的，更正了一些不准确的与口语的表述。

时至今日，我依然坚持当时发表的一些观点。其实，这些观点早在新世纪初便已经形成了。从那时开始，二十多年来我一直呼吁要重视区域病治疗与完善“四管”等，因为这些是一个国家现代化必须要做的事情。区域协调发展既会影响国家整体竞争实力，又事关国家区域和谐与社会公正，其重要性不言而喻。

一、中国区域战略演变的历史过程与背景

我简单回顾一下中国区域战略演变的历史过程。从新中国建国到目前为止，中国的区域战略经过了五个阶段的演变过程：从建国初期到60年代前期，我们国家主要实施的是内地发展战略，当时由于经济活动和人口过于偏集于沿海地区，我们国家有意识地把建设重点放在内地。在60年代，中国和美国的关系不好，同时和苏联的关系破裂，所以在60年代，我们又进行了第二次战略转变，开始搞“三线”建设。所谓“三线”建设，就是我们要把沿海地区的工业搬到一些山区。在70年代初期，中国恢复了联合国席位，同时1972年尼克松访华为之后中美建立外交关系奠定了基础，我们从70年代初期开始，一直到改革开放以前，实施的是战略调整。也就是说，把“三线”建设的一些失误纠正过来。到70年代末期，中国开始改革开放，我们从70年代末期开始，实施的是沿海发展战略。这个战略一直到我们提出建立社会主义市场经济为止。从“八五”开始，也就是从20世纪90年代初开始，我们开始关注区域协调发展，从“八五”到“十一五”规划，我们每一个计划或者规划都对区域协调发展给予了高度的重视。

战略提出的背景实际上是比较简单的，主要有两大背景。一个就是中国的区域问题开始增多，正像我们的中央领导所说的，目前中国已经进入到了一个矛盾与问题的多发期。在区域方面，表现为落后、老化与膨胀问题一并出现，这是区域协调发展战略提出的一个背景。

另外一个背景就是，从改革开放以来，区域之间的利益矛盾不断增多，这导致整个国家的整体利益受到了比较大的损失。在这样的背景下，中央政府提出区域协调发展战略，是一个英明的决策。

二、区域协调发展战略的重点

刚才我谈到了区域协调发展战略产生的背景。这个背景也是目前我们最大的难点问题。刚才肖教授谈了很多问题，这里我归纳一下。区域协调发展的战略首先要解决的重点问题，第一类是“区域病”，也就是区域问题。“区域病”是一个通俗的说法，区域像人一样也会生病，区域出现问题我们叫“区域病”，在中国带有全局性的“区域病”大致有三类：一类是西部地区的“落后病”；一类是东北地区等老工业基地的“萧条病”，我们在国内通常叫“老化”；还有一类病是在东部沿海的一些发达的城市地区的“膨胀病”。

所谓落后，就是有史以来没有达到一定的发展水平，没有现代化门槛。“老化”就是在历史上曾经有过一段辉煌，由于结构和布局调整不及时而陷入了长期的衰退，也称“萧条病”。“膨胀病”是指人口和经济活动过度密集，造成了严重的负外部性，用通俗的话来说，就是造成了严重的拥挤。在北京、上海等等这些超级城市里，都能看到“膨胀病”的表现。

我们国家四大战略区域各有其突出的问题，中部地区面临的是什么问题呢？中部没有一个问题是带有全局性的，但什么问题都有，中部既有老化的问题，也有落后的问题，还有膨胀的问题。我觉得这些是中央政府应该着力解决的第一类问题，就是区域问题。

第二类问题是区域之间的矛盾与冲突。协调区域之间的关系，我个人认为，重点应该解决区域之间的利益矛盾和冲突。关于矛盾和冲突，我后面要详细谈。实际上，前面我已经谈到了，区域之间的利益矛盾和冲突，不仅仅使区域本身发展受到影响，同时更严重的是它会对整个国家的整体产生极其不好的负面影响，会导致中华民族整体的利益流失，在后面我会给出案例来。

三、区域问题治理的国际经验

关于国际经验，西方发达国家所走的路为我们提供了太多的经验和教训。任何一个国家发展到特定阶段以后，都不可避免的会产生一些区域问题与矛盾，西方一些发达国家为我们国家解决区域问题和区域矛盾提供了很多可借鉴的经验，这里我简单地提几个方面。根据欧盟和美国区域治理的实践，要协调好区域发展，我觉得有四个方面是值得我们思考的：

第一，要有一个职能明确的管理机构。我通常把它归纳为两个字，就是“谁管”，即谁来管这个事情。在欧盟，欧洲委员会有一个专门的区域政策事务部，负责成员国之间以及成员国内部不同类型地区之间的发展协调。这是我说的第一个经验。

第二，要有一个明确的区域管理对象。简单地说归纳为两个字就是“管谁”。大家可能要问，我们现在的行政区域的范围已经明确了，你提出管理对象还有什么意义呢？有意义。比如说我们在1999年底提出西部大开发战略，战略范围是12个省、市、区，但是这12个省、市、区中央政府不可能全面的扶持，为了落实西部大开发战略，中央政府应该进一步在12个省、市、区里明确哪一些地区是中央政府扶持的重点。这是第二个经验。

第三，要有一套非常明确的区域政策规则。也就是说，对于不同类型问题严重程度不一的区域，怎么通过中央政府有效的扶持来解决它的问题。这是第三个经验。

第四，要有一个比较完善的监督和评价机制。大家知道，区域政策涉及到大利益格局调整，西方国家一个学者有一句名言：“区域政策对象的界定，就界定了失败者和成功者”。这句话是什么意思呢？就是说谁被纳入到了区域政策的对象里，谁就会获取利益。这就是说，区域政策会对利益格局产生很大的影响。区域政策实施的过程以及结果必须要受到严格的监督。事后要对结果进行科学的评价，否则，在政策实施过程中，就会导致严重的腐败，就会导致我们的政策失效。

所以我们简单地归纳一下，西方发达国家在治理区域方面有四个方面的经验，总结一下：第一明确“谁管”；第二明确“管谁”；第三要有科学规范的规则；第四要有明确的监督和评价机制。

四、地方政府如何促进地方和区域经济发展

改革开放以来，中国的地方政府在促进地方经济和区域经济发展方面，起到了十分关键的作用。也就是说，从改革开放以后，中国的地方政府发展经济的主动性和积极性空前高涨，在空前高涨过程中也带来了一些问题。我认为问题的产生有一个原因，就是地方政府定位不当。我个人认为，无论从理论上分析，还是从着眼于整个区域协调发展战略的大局来看，地方政府促进地方经济和区域经济发展时，应该注意三个方面的问题：

第一，地方政府应该把重点放在什么地方？现在很多地方政府是以追求地方经济发展速度、追求人均GDP增长作为根本出发点，这是有问题的。地方政府的重点应该是为企业的活动提供信息、服务，提供制度保障，让企业干企业的事，政府干政府的事。现在很多地方政府往往充当了本地企业的“保护伞”，或者叫做“庇护所”，这是不应该的，这样会导致地方和地方之间发生激烈的矛盾和冲突。这是第一个应该做的。

第二，我个人认为，地方政府应该为企业的跨区域的活动创造一个良好的环境。现在已经进入到了一个全球化的时代，我们的很多民族企业连本行政区域都跨不出去，我们怎么谈走向世界、走向全球？我们这个企业跨不出所在地区，在很大程度上就是由于各个地方政府各自为政、封锁市场。所以，地方政府如果要真心实意促进这个区域协调发展，就必须为企业跨区域的活动创造良好的环境，而不是采取封锁、限制。

第三，我觉得地方政府应该做的，也是我最近一直在鼓吹的一个观点，就是地方政府在发展地方经济的时候，应该采取区域的方法。所谓发展地方经济的区域方法，我把它归结为三个方面的要点：

首先，任何一个地方政府在制订本地发展方向时，必须要考虑到外部环境的影响。从很多地方的发展历程来看，其初始的发展机会不是来自于区内，而是来自于区外。我们可以提供很多的案例。我给大家举一个简单的例子，比如说深圳，深圳从最早一个小渔村，发展到现在一个特大型的国际化的城市，如果说就凭渔村的环境，是不可能那么迅速成长的，它是得益于整个国家改革开放的发展环境变迁，得益于它临近港澳的区位优势。当然深圳的案例比较特殊，这是发展地方经济的第一个要点。

第二个要点，就是一个地方必须与相关的地方加强合作。一个行政区域在参与竞争时，特别是参与同国外的竞争时，是没有群体竞争实力的。各个地方只有携手合作，才能够打造中国整体性的实力。改革开放以来，我们的发展证明了区域合作是一条必然的选择。

最后一个要点，也就是第三个要点，地方发展政策，必须跟中央政府制定的区域政策相配合，这样才能从基层到中央一心一意致力于整个国家的区域经济协调发展。这是我说的地方政府的角色定位问题。

下面我再谈一个话题，接着刚才肖教授谈的话题来谈，我们的中央政府现在既重视西部，又重视东北，又重视中部和东部，很多人说中央政府有没有重点？其实这个问题我们应该从全局的角度来看，地方政府应该理解中央政府的做法。我们国家支持不同的战略区域，重点是不一样的。西部主要解决落后问题；东北主要解决老化问题；东部主要解决膨胀问题；中部主要解决“区域病综合症”的问题。中央政府扶持东部地区，特别是“十一五”规划期间，我们关注了京津冀和长三角的规划，落后地区他们觉得很不理解，东部地区那么发达我们中央为什么还要关注它？实际上从全局角度来说，这个问题很好回答。大家试想一下，我们中央政府拿钱扶持西部与东北地区的钱从哪来？来自于东部发达地区。一旦东部发达地区由膨胀转为萧条以后，中央政府拿什么钱扶持西部地区和东北地区？从这个意义上来说，中央政府关注东部发达地区是有现实理由的，欠发达地区地方政府应该理解这种关注。

五、地方保护主义的危害

谈到地方保护主义，我觉得首先要区分两个概念，一个是“地方保护”，还有一个是“地方保护主义”。所谓“地方保护”是一个中性词，有选择、分阶段的保护有时候是合理的，但是“地方保护主义”是什么意思呢？地方保护主义就是一味地以本地方的利益为出发点，作为行为依据。这种做法是不正确的。从改革开放以来，中国各个地方之间发生了严重冲突，我曾经总结为三轮：第一轮，发生在20世纪80年代；第二轮发生在20世纪90年代；第三轮发生于新世纪，从2002年以后。三轮冲突的线索都是相同的，先是搞重复建设，重复建设搞多了，加工能力迅速膨胀，原材料不足。接着就是第二个阶段，即原料大战，大家争夺原材料。在加工业和原材料产业都多了的情况下，又演变成第三个阶段，就是市场封锁。所以，每一轮冲突的线索都是始于重复建设，最终落于市场封锁，中间有一个原料大战。

这种地方保护主义的做法，应该说是非常严重的。这里我给大家一个判断，从改革开放以来，中国所有的重大的经济社会问题，都与地区经济冲突有关，或者说地区经济冲突诱发或加剧了几乎所有的重大社会经济问题。这里我可以给大家举几个案例。比如说，假冒伪劣的问题。应该说，从改革开放以来，假冒伪劣产品泛滥成灾是有一个过程的，最终演变成为一个全局性的问题，其始于20世纪80年代末。为什么在20世纪80年代末假冒伪劣产品突然成为一个全局性的问题呢？很多人认为，这是一个商业道德问题。这种解释很苍白，为什么说很苍白呢？因为在20世纪80年代末期以后的人的道德水准不可能比80年代末期以前的道德水准下降的那么快，这里面有一个很重要的原因就是地方保护主义。我们怎么解释假冒伪劣产品泛滥成灾呢？我们要知道20世纪80年代末的区际关系就不难解释当时假冒伪劣产品泛滥成灾的原因了。 

在20世纪80年代末期，中国出现了严重的市场封锁，各个地方的东西不好卖。为了保护本地企业的市场，各个地方政府或明或暗地制订了一些政策，禁止外地产品进入本地市场。在外地产品没有办法进入本地市场的情况下，这样就为假冒伪劣产品的泛滥制造了一个良好的契机。我举一个简单的例子，我是假设，不是真实情况。比如说，北京为了卖自己的二锅头，卖自己的京酒，他就禁止贵州的茅台酒进入本地市场。这样就为制假售假者提供了一个千载难逢的良机，因为在北京很多人就好喝茅台酒，由于真的酒进不来，这些人又想喝，这样制假、售假者逮到了一个好机会，我制假酒给你喝。这样假冒伪劣产品就像雨后春笋一样在全国突然爆发了。由于时间关系，我不能给大家举太多的例子，任何一种社会经济现象，我们都可以从地方保护主义的角度做解释，而且这种解释，往往能够结合当时的时代背景。

从改革开放以来，一直到现在，我们发生了三轮区域经济冲突，第三轮目前正在进行时，正在进行中。它所造成的影响，是非常非常大的。这里我给大家再介绍几个案例。首先第一个，最近几年，大家一直在关注的一个问题，从2002年开始中国农副产品的价格不断上涨，煤炭、钢铁等等行业发展非常非常之迅速，由于国内钢铁企业上得太多，导致一个问题，就是铁矿石涨价。铁矿石涨价有一定的理由，但是我个人分析这个现象，我觉得最核心的一个原因，就在于我们国内各个地方之间没有形成一种合力，而是各个地方各自为政，为了自身的利益，单独跟国外的铁矿石生产企业谈判，结果导致中国是全球最大铁矿石的消费国，但中国在铁矿石的定价方面没有话语权。这就是我们的内斗导致“肥水外流”的一个极其典型的案例，而且就发生在最近几年。这使得我们在国际上的利益受损，同时我们的声誉也受到影响，人家会说“中国人就会搞内斗”。

我再给大家讲一个案例，就是地方保护主义的案例，关于汽车。在“九五”计划中，中央政府把汽车列为咱们国家的五大支柱产业之一。但是中国的民族汽车工业可以说发展到现在是很不理想的。就是在这种状况下，中国的汽车产地纷纷地采取了或明或暗保护本地汽车工业的做法，这实际上是对整个中国民族汽车工业的极大伤害。从90年代到现在为止，可以说各个地方政府保护本地汽车工业一直没有停止过。实际上原因非常简单，就是汽车工业对地方的财政贡献是比较大的，所以各个地方千方百计地保护本地市场，保护本地市场就导致中国的民族汽车工业很难跨出它所在区域的市场，走出国门就更不要谈了。这应该说是我们中国汽车工业的一个悲哀。当然，大家现在已经意识到了汽车工业需要走合作、联合的路子，但是，怎么联合？怎么合作？现在还没有寻求到一个最佳的方案。

六、如何加强区域经济合作

我们国家现在企业成长的环境，应该说不是太好，刚才我谈到一个很重要的原因，就是地方政府纷纷采取地方保护主义的做法。这种做法实际上是害人又害己，因为你要是限制外地产品进入本地市场的话，人家必定限制你的产品进入他的市场，这样使得中国巨大的市场不能为企业所利用。目前我们国家已经进入到了“入世”的后过渡期，“入世”意味着我们对国外的企业要采取国民待遇。但是如果在本国不同区域之间的企业都不能采取国民待遇，这就说不过去了。

这里就涉及到一个问题，地方政府在区域经济合作中怎么转换角色？从规律的角度来说，区域经济合作存在一个规律，即区域经济合作必须由政府主导向企业主导过渡。从20世纪80年代一直到90年代初期我们提出建立社会主义市场经济体制这样一个阶段，中国政府主导型的区域经济合作曾经蓬勃发展，也就是由政府挑头，进行政府之间的合作，使得地方经济和区域经济得到了蓬勃发展，不仅仅增进了区域的利益，同时也对我们国家的改革开放起到了巨大的推动作用。应该说，政府主导型的区域性的合作的功绩是不可埋没的，但是目前我们已经发展到了社会主义市场经济体制这么一个阶段。

特别是最近几年，我们已经明确的表述是，中国的社会主义市场经济体制已经初步建立。在这种背景下，政府在区域经济合作中的角色就应该转换，转换成什么角色呢？由原来的亲自上阵，以后转换成为企业跨区域的合作，也就是说企业主导型的区域性合作创造良好环境。这可能是未来的一个方向。

结合“十一五”规划，也能够看清楚这个方向。“十一五”规划明确地提出，地方政府应该在跨区域的活动中发挥服务、引导的职能，而不是你“亲自上阵”。

另外，我们在“十一五”规划里，还有一个很明显的变化，就是以前我们往往是以GDP，还有一些主要产量指标来引导政府行为，但这次“十一五”规划里没有一个产量指标，而且GDP的指标是预期性指标，而不是约束性指标，这也意味着以后我们评价和考核地方政府业绩的标准会相应发生一些变化，这可能对未来地方政府的角色定位会起到诱导的作用。

关于东西合作的方式，我补充一点。除了刚才肖所长谈到的政府对口支援，东部企业到西部去，现在还有一个问题，就是东部地区传统的企业和技术向中西部地区转移，实际上这是一个带有规律性的大的利益格局调整。这个调整，对东部地区有利，对中西部地区同样也有利。对东部地区，东部地区有一个“膨胀病”，东部地区要提升它的产业结构，提升它的竞争力，必须要把一些传统的产业和技术转移到欠发达地区去。欠发达地区，刚才肖所长也说了，没有资金，接收的产业和技术可以为它现代化打下基础。它通过传统产业的积累，积累资金、积累技术、积累人才、积累管理经验，使它逐步地走向现代化的轨道。

至于在合作的格局中，利益怎么来分享？利益关系怎么处理？我想有几个层次的问题需要解决。首先，中央政府必须制订一些明确的鼓励合作克服冲突的具体政策。政策要有立法意义。在我们国家，中央政府并不是不关注这个问题，从上世纪80年代开始，一直到最近，中央政府连续出台了与区域经济关系协调有关的政策至少有5个，而且事隔20多年以后，规定的内容没有发生大的变化，但是这个政策没有产生应有的作用，这里面有一个很关键的原因，就是没有立法。比如说，这些政策条文里面规定了，不允许地方政府搞市场封锁，但是它后面没有说如果你搞了封锁，中央政府会给你当事的地方和当事人给予什么样的处罚。所以中央政府政策缺乏严肃性。

地方政府在鼓励合作时，我觉得应该把握两个方面：第一，在保护本地企业的时候，一定要有度，不能一味的保护。另外，在限制外来企业，特别是那些在你这里不上税的企业的时候也应该把握好度，不能把企业吃死。这是很落后的地区的一种说法，就是刚才说的“狼吃羊”，即政府吃企业。如果把外地企业限制过死，可能外地就报复你，这样形成恶性循环，“冤冤相报何时了”，这是政府的层次。

企业这个层次，企业层次的利益分享，我觉得是这样的。从企业本身来说，企业是一个逐利的组织，逐利是它的本性，但是在发达地区和落后地区合作的过程中，企业也有社会责任的一面。这里我可以给大家举一个例子，实际上，在跨区域的联合过程中，企业往往能够弥补那些落后地区政府的不足。比如说北京有一个华信集团，它在成都投资，它投资干什么？投资房地产开发。很多人说房地产开发商肯定是黑心的，但是这个企业还真不一样。它为当地政府建基础设施，自己掏钱，然后还要美化它的山体，它在那里打造一个“东山国际新城”项目，实际上不完全是一个房地产开发项目，我认为它是一个区域开发项目。地方政府如果利用的好，企业也会在逐利的时候，也会肩负起它一定的社会责任。当然这个利益关系的处理，往往是非常复杂的。我说应该分层次来理解这个问题。

七、如何解决老少边穷问题

中央政府要解决老少边穷的问题，首先第一个，从中央政府的角度来说，应该明确它的扶持对象，当然，中国目前的贫困地区称为国家扶贫开发工作重点线，重点范围是清楚的，对象清楚，但是目前我们扶贫的规则还不是很完善，特别是在中央政府扶贫资金的使用过程中，存在着不少漏洞，我觉得这是监督机制的不完善。新闻媒体经常有报道，说某某县的扶贫款买了高级轿车，用于修建楼堂馆所。中央政府应该进一步完善规则，地方政府应该跟中央政府配合，特别是那些老少边穷的地方，在争取中央政府扶持时，不能一味地什么都要扶持，而是要在科学制定本地方的发展规划和发展战略的基础上，有重点地请求中央政府进行扶持。因为中央政府不可能把所有的钱都拿来扶持你这个贫困区，中央政府还有很多别的事干。所以政策支援应该用到刀刃上。地方政府应该有重点、有选择地申请援助，中央政府应该进一步完善政策资源的使用。政策资源往往不是不够多，而是使用不当，或者在使用时出现了严重的问题。

地方政府和中央政府如果各自把自己的本职工作做好，我想我们国家的扶贫工作会取得更大效果。应该说中国的扶贫工作得到了全球的称赞，举世公认，世界很多的国际组织，都到中国来学习扶贫经验。

八、主体功能区的内涵与作用

主体功能区这个概念的提出，是“十一五”规划纲要的一个新的亮点。我个人认为，主体功能区概念的提出，是中国完善区域管理过程中的一种过渡期的安排。一方面，我认为它是一个创新，同时我又认为它是一种过渡期的安排。怎么解释这个观点呢？

主体功能区是根据各个地区的环境资源承载能力、开发潜力和发展现状，将不同的区域划分为禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发四类主体功能区。中央政府对于不同类型的区域采取不同的政策，这是一个新的进步。但是，主体功能区从概念到操作还有一系列的问题有待于研究和解决。

我这里举几个例子。比如说，主体功能区划分的基本空间单元选择哪一级行政区，现在有争议。另外，主体功能区确定以后，是由哪一个单位来掌握主体功能区调控的资源，现在也不明确。诸如此类的问题还有很多。我刚才说到它是过渡期的安排，过渡到什么方向呢？根据西方发达国家的实践经验，我个人认为，主体功能区最终要过渡到按问题区域调控区域经济的发展，也就是主体功能区有新意，但是还不尽完善。

我觉得中央政府要真正使得区域管理非常完善，我们必须要有一套完整、科学、规范、具有立法意义的问题区域框架。

九、区域协调发展展望

我对区域协调发展的未来前景的美好描述是这样的：在整个国家整体竞争实力不断提升的前提下，我们目前所出现的主要的区域问题得到解决或者是缓解，区域之间存在严重的利益矛盾与冲突得到化解。整个社会充满着合作精神，最终实现人与人、人与自然、产业与产业、地方与地方之间的和谐发展。

作者： 张可云，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授，中国人民大学书报资料中心主任，中国区域经济50人论坛成员

（文章来源：张可云教授）