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张可云 何大梽:“十四五”时期区域协调发展的空间尺度探讨
作者:张可云、… 文章来源:《学术研究》 点击数:1339 更新时间:2021-3-12 23:39:46

[  ] 区域协调主要包括确定空间尺度和制定协调手段两方面内容。对于前者而言,我国虽然已经围绕四大板块制定了实施区域协调发展战略的基本框架,但仍未形成实现区域协调具体目标的适宜尺度,以“单纯促进板块之间的协调作为中国区域协调着力点”的事实并没有实质性改变。这种基于单一尺度的区域协调,是我国区域分化态势依旧严峻的原因之一。为此,本文在全面梳理区域协调发展尺度类型的基础上,结合新发展格局的要求,提出在“十四五”时期构建一个以“板块间协调构筑蓝图性指引,问题区域协调把控政策方向,城乡协调保障精准施策,城市群协调促进国内大循环”为主要内容的区域协调发展多尺度综合框架。

[关键词] 区域协调发展 空间尺度 新发展格局 “十四五”

引言

区域协调发展是所有国家和地区在区域一体化过程中必须追求的目标。区域协调主要包含两部分内容:一是空间尺度,二是协调手段。后者通常是指政府的一系列制度安排,具体包括旨在缩小区域发展差距、促进公共产品供给均等化、引导生产要素自由有序流动的区域政策和规划等。前者则要根据各个国家和地区的实际情况来做出选择。所谓空间尺度,是指政府为促进区域协调发展而有目的地划分出的具体空间对象,其有范围大小之分,而且单一标准的空间尺度不能满足区域治理的要求。空间的划分没有一成不变的标准,其通常取决于划分的目的以及空间的属性和特征,如美国BEA经济地区(Economic AreasEA)划分以及欧盟的标准地区统计单元目录(Nomenclature of Territorial Units for StatisticsNUTS)的划分标准就不尽一致。(张可云:《区域经济政策》,北京:商务印书馆,2005年,第166-172页。)区域协调必须兼顾这两方面的内容,而就实际操作难度而言,决策层不难制定出较好的协调手段,但要确定适宜的空间尺度并非易事。

区域协调发展一直是中国学术界关注的热点话题。大部分已有研究都是讨论东部沿海与中西部内陆地区的协调,如杨敏(2005)从可持续发展、发展能力、现代化水平、城镇化水平、人力资本和社会资源的分配六方面分析了中国东、中、西部的发展差距,并在此基础上提出了改进国家宏观调控绩效、大力推进和深化区域合作的建议。(杨敏:《区域差距与区域协调发展》,《中国人民大学学报》2005年第2期。)事实上,东、中、西部的均衡发展一直是中国区域协调发展的核心,西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起和东部率先发展等都是围绕这一核心的蓝图性谋划。关于中国区域协调的研究在很长一段时间内都是基于“三大地带”或“四大板块”的大尺度区域框架,并随着区域发展总体战略和主体功能区战略的实施而形成中国区域发展战略的主体内容。在这一过程中,有很多学者研究了如何在既定的大尺度空间划分下实现协调发展,而少有学者去研究适宜协调发展的空间尺度。在早期关于“空间”的研究中,具有代表性的观点是从问题区域(主要指落后区域、膨胀区域和萧条区域)的角度出发,政府通过有目的的调控,有重点、分阶段地协调区域关系并促进各种类型区域的社会经济发展。(胡乃武、张可云:《统筹中国区域发展问题研究》,《经济理论与经济管理》2004年第1期。)由于在每个板块中都能找到这三类问题区域,这种观点从某种意义上是对四大板块划分的突破。陈栋生(2005)在全面论述区域协调发展内涵的基础上将空间尺度正式划分为三大类:首先是区域政策覆盖区,泛指四大板块;其次是政策点击区,主要是指一些问题突出的单独区域,如资源型城市、生态保护区等;最后是经济合作区,主要是指通过政府推动和市场运作来实现各主体互利共赢的空间区域,具体包括都市圈、跨地带的大区域和多省接壤地区等。(陈栋生:《论区域协调发展》,《北京社会科学》2005年第2期。)这种划分为区域政策工具的使用提供了更多参考,进而提高了区域协调发展的空间尺度多样性。随着“都市圈“城市群“经济带”等新的空间表现形式的出现,一些学者重新思考了中国区域协调的空间格局。例如,覃成林(2011)认为区域协调发展机制是由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制构成的有机整体,主张在空间组织机制中构建多极网络的空间组织体系;(覃成林:《区域协调发展机制体系研究》,《经济学家》2011年第4期。)张可云(2018)将区域协调发展战略定义为“两主(区域发展总体战略与主体功能区战略)、“三核(落后区域、膨胀区域与萧条区域)与“四从(新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略和乡村振兴战略),(张可云:《新时代的中国区域经济新常态与区域协调发展》,《国家行政学院学报》2018年第3期。)从内容主体、空间识别和战略实施三方面概括了区域协调发展战略。总之,空间尺度的选择是区域协调发展的重要组成部分,但在其具体实施时还需要深入地讨论与完善。

在研究现实问题时,西方经济地理学者十分重视空间尺度。新经济地理学于20世纪90年代初由保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)等人提出,(学术界认为新经济地理学的开山之作是克鲁格曼于1991年发表的《收益递增与经济地理》,参见Krugman P.,Increasing Returns and Economic Geography, Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.)它虽然弥补了主流经济学忽视空间的缺陷,但受“解释统一(explanatory unification)这个一般方法论标准的制约,却将空间尺度问题置之不理。因此,自新经济地理学诞生之日起,便有不少西方国家经济地理学者对其提出了尖锐批评。例如,马丁·博迪(Martin Boddy)指出,新经济地理学因其模型构建需要而无法处理好空间尺度问题;(Boddy M.,Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.)罗恩·马丁(Ron Martin)认为,“新经济地理学”既不那么新,也不是经济地理学,只能称之为地理经济学而不能叫新经济地理学。(Martin R., The New Geographical Turn in Economics: Some Critical Reflections, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1, 1999, pp.65-91.)乔舒·奥尔森(Joshua Olsen)更具体地指出,克鲁格曼及其他地理经济学家利用相同的模型解释大都市区层次、区域层次与国际层次的集聚,但他们从来就没有弄清楚哪些机制对哪些空间尺度更重要。(Olsen J., On the Units of Geographical Economics, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.)西方学者的这场争论有益于从理论与实践两个方面认识清楚空间尺度的意义。

改革开放以来,中国的区域分化问题日渐凸显,为了防止不平衡的区域发展态势的扩大,中央适时提出了若干旨在促进区域协调发展的区域战略、政策和规划。然而,到目前为止,区域分化的态势依然明显(见图1)。从宏观层面讲,无论是三大地带的划分还是四大板块的划分,都为区域协调发展战略的有效实施构筑了清晰框架。但在区域战略具体实施时,板块的空间尺度依然过大,并导致了板块带动板块的协调方式收效不佳。这也说明,无论制定出多么好的协调手段,若没有制度落地和精准施策的适宜尺度作为支撑,则依然难以达到预期效果。由此可见,区域协调发展战略的有效实施不能仅仅建立在单个标准的尺度基础上,而应是多维尺度的协同支撑。

 

1   四大板块GDP及其增长率

数据来源:历年《中国统计年鉴》。

一、中国现有区域协调发展的空间尺度类型

(一)大而泛的空间尺度类型

所谓大而泛的空间尺度,是指在中国全域层面根据地理因素和经济因素进行的大范围空间划分。改革开放以来,中国的该类空间尺度划分大致经历了两个阶段。一是2003年之前东部、中部和西部三大地带的划分;二是2003年之后东部、东北、中部、西部四大板块(亦称四大战略区域)的划分。这两种划分都是基于经济水平、发展阶段的差异对中国全域空间的分类识别,其相同点是都旨在解决沿海地区与内陆地区的不协调关系,不同点在于前者的划分标准是经济因素和地理因素的结合,如将一些经济并不发达的沿海省份也纳入东部沿海地区;后者的划分基本上只考虑了经济因素,如将东北地区单独划分出来,同时剔除了东部沿海地区经济相对不发达的省份。目前,基于四大板块构建的区域协调发展战略已经凝聚了各界的共识,板块之间的协调成为了实现区域协调的重点。毫无疑问,四大板块的划分具有极强的蓝图性指引作用,勾勒出了各板块所存在的主要区域问题,我国在此基础上相继提出了“西部大开发”“东北地区等老工业基地振兴”“中部崛起”和“东部率先”的针对性战略措施。同时,四大板块结合主体功能区战略,配套“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及雄安新区建设等区域重大战略的空间联动作用,形成了具有丰富内涵的“以板块协调带动全域协调”的主流框架。

然而,基于上述框架的区域协调发展并未产生明显效果,不仅板块之间的分化依然较大,而且南北的分化也日渐凸显。事实上,不管是板块的划分还是针对性战略和各种联动机制的提出都是无可厚非的,空间分化依旧显著的原因在于两方面。一是区域协调战略并未得到区域政策和规划的有效支撑,大尺度空间的联动或协调战略的制定往往只是方向性把控,其最终目标的实现还需要依靠具体的政策和规划;二是四大板块内部也存在着明显发展差异,使得单一政策或规划无法在板块尺度上施行,需要分析板块内部子单元的发展特征并进一步细分。因此,在现有的区域协调发展战略框架下,如何使区域政策和规划精准落地是亟待解决的问题。

总之,四大板块的划分为区域协调发展提供了战略指引,但它不适用于具体协调目标的实现,其泛化且异质的空间无法给区域政策和规划的实施提供具体抓手。因此,有必要在四大板块的基础上根据不同类型的区域病特征对空间进行划分,即识别问题区域。

(二)问题区域空间尺度类型

问题区域的识别以区域生命周期理论为依据,该理论认为任何区域在实现现代化发展的过程中都会经历从年青到成熟再到老年的演变过程,(Thompson J.H., Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography, Economic Geography, vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.)在不同阶段也会面临着不同的区域问题和不完全一样的要素流动样式,不同区域在空间发展格局中所处的竞争地位也不同。将区域生命周期理论与区域病理分析结合起来,我们可以划分出四类新常态区域,即现代化前区域、年青区域、成熟区域与老年区域。其中,只有年青区域不存在突出的问题,(年青区域是发展活力十足的要素净流入区域(如 21世纪前的深圳与即将建设的雄安新区),不存在突出的区域病,大范围区域环境变迁或中央决策重视使得这类区域的区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力。)其他三类区域都存在典型的区域病。具体而言,这三类区域病可以被概括为“穷”“堵”和“老”(详见图2)。

 

2   区域生命周期示意图

“穷”是指现代化前区域的区域病,这类区域的发展水平较低。就区域内部而言,产业结构以农业为主,缺乏支撑就业和地方财政收入的主导产业,人均收入低下,基础设施不健全;就区域间而言,要素净流出严重。在四大板块中,这类区域主要存在于广大西部地区中,但在其他板块中也能找到此类区域,如东部的河北环京津贫困带、海南五指山地区,中部的罗霄山区、太行山地区与鄂豫皖地区,东北的大兴安岭南麓山区等。

“堵”是指发展水平相对较高的成熟区域的区域病,这类区域的经济增长速度趋于稳定且在一定的空间范围内处于主宰地位。从区域内部来看,人口与经济活动的过度集中已经导致了生产生活成本上升、拥堵、公共服务质量下降等一系列集聚不经济问题,同时还往往伴随着经济结构趋于老化、环境趋于恶化等迈向萧条泥潭的种种特征。从区域间来看,这类区域对于周边地区具有一定的掌控力,是要素和各类资本的主要输出地。在四大板块中,东部地区整体已经进入成熟阶段,中部(武汉都市圈、长株潭城市群、中原城市群等)、西部(成渝地区等)和东北的较发达地区(辽沈、哈长地区等)也已经进入成熟阶段。

“老”是指优势丧尽的老年区域的区域病,这类区域的经济结构严重衰退,经济停滞不前甚至倒退。具体而言,其在区域内部表现为支柱产业落伍且竞争力下滑,结构老化且转换乏力,失业率较高且生活水平逐步下降;区域间表现为大量的企业和人口外流。在四大板块中,老年区域主要集中在东北地区,但在东部(淄博、邢台、韶关、徐州等)、中部(岳阳、襄阳、开封、马鞍山、景德镇、大同等)和西部(包头、石嘴山、克拉玛依、攀枝花、自贡、遵义、天水等)地区同样存在这类区域。(详见国家发展和改革委员会于2013318日发布的《全国老工业基地调整改造规划(20132022)》,该规划划定的老工业基地包括95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区。)

根据上述三类区域病,我们可以在四大板块的基础上划定出特点更加鲜明、问题更加明确、尺度相对较小的问题区域。由于主要病症与成因大同小异,患有同类区域病的不同区域适宜实施区域政策。然而,这仅仅是明确了对各类区域进行政策干预和规划指导的界线,一些细节性指导问题依然有待明确。例如,对于不同穷困地区而言,由于穷困程度存在差异,虽然政策大方向一致,但其需要的干预力度是不一样的。为此,在问题区域尺度的基础上,我们还需要进一步细化空间的划分。

(三)细分的空间尺度类型

1.城乡尺度类型。“城乡关系”是中国最基本的空间关系,城乡二元结构的形成与新中国成立以来的发展战略息息相关。具体而言,“城乡”结构的变化取决于城镇化的进程。改革开放以前,中央政府根据当时的现实条件制定了以实现国家工业化为主的发展路线,使得城镇化进程并未得到有效推进。截至改革开放初期,我国城镇化率仅仅为17.24%,(数据来自国家统计局网站,下同。)较1949年仅提高了6.6%,而同期的工业产值已占国民生产总值的47.7%。中国的区域不平等,在大空间尺度上表现为四大板块之间的发展分化,在小空间尺度上则反映为板块内部各类问题区域中以城、乡为基本单元的分化,具体包括“城城分化”“乡乡分化”和“城乡分化”。这是由中国特有的城乡二元结构所决定的。其中,城乡之间的协调发展构成了区域协调发展的重要部分,同时也是全面实施乡村振兴战略、形成新型工农城乡关系和加快农村农业现代化发展的关键举措。因此,在问题区域尺度的基础上,我们进一步将空间细化为城市和乡村。一方面,二元尺度的空间划分使得协调的对象更加清晰和具体,容易被分辨和识别。虽然行政区划调整会使得部分地区的城市和乡村在空间范围上产生变化,但这种人为的调整能够通过协商来对特定地区的区域政策进行事前调整,可以降低事后的负面影响。另一方面,城乡的划分将有效地解决精准施策的问题。问题区域尺度决定了区域政策的大方向,但无法解决由其内部差异引起的在干预力度上的异质性问题,这一问题往往反映在以城和乡为基础的差异上。

2.城市群尺度类型。城市群是由一组行政级别不同、资源禀赋各异、人口规模不一、经济水平分化且地理邻近的城市组成的空间尺度,其内部至少有一个超大型城市或者多个大型城市作为辐射带动群内其他子城市的核心,这些城市彼此之间构成了1小时通勤圈的空间范围,即都市圈(根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,都市圈被定义为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。)形态。相对于周边区域而言,城市群具有较高的一体化特征和经济带动作用。改革开放以来,城镇化进程的有序推进为城市群在全国布局奠定了基础。事实上,中国城市群的出现时间比这个概念的提出时间更早。20世纪80年代初到90年代末,随着东部沿海城市的快速崛起,长江三角洲地区已经初具城市群规模,随后在珠三角地区和京津冀地区也形成了两大城市群。(方创琳:《改革开放40年来中国城镇化与城市群取得的重要进展与展望》,《经济地理》2018年第9期。)然而,当时中国城镇化进程的第二阶段刚开始进行,经济发展的现实条件和较低的城镇化率并不满足提出“城市群”这一概念所需的客观条件。在这段时间里,中央政府通过允许农民工进城来促进劳动力向优势地区集聚,实现了城市数量增加(主要是中、小城市)和城镇化率提升。中小城市从1978年的153座增加到1998年的583座,数量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。(王小鲁:《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》,《经济研究》2010年第10期。)至此,在前两个阶段城镇化进程的积累下,中国进入了以城市群为主体的第三阶段城镇化。2006年发布的国家“十一五”规划首次提出,“要把城市群作为推进城镇化的主体形态,逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局。”(引自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。)“城市群”一词首次出现在“五年规划”的纲要中,正式表明中国的空间格局逐渐进入了城市群时代。城市群几乎遍布全国,逐渐在各个区域形成了带动能力强、辐射范围广的增长极,为扩大内需、实现区域协调发展注入了新活力。

二、新发展格局对区域协调发展空间尺度的要求

在国际单边主义不断抬头、经济下行压力激增以及新冠疫情冲击等因素的多重影响下,区域协调发展面临着巨大阻力。为此,党中央审时度势,在2020730日召开的中共中央政治局会议明确提出,“牢牢把握扩大内需这个战略基点”。这是面对发展环境突变的一次战略调整,将“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,预示着中国进入新发展阶段。这种战略调整无疑会促使区域协调发展战略做出相应调整,同时也表明新时代高质量的区域协调将迎来进一步的嬗变。新发展格局要求以扩大内需为战略基点,通过发挥内需潜力来抵御外部的冲击,实现经济的平稳健康发展。可以预见,在未来很长一段时间内,区域协调发展将更加强调国内大循环的作用,这对不同空间尺度间的协调提出了新要求。

(一)以板块间协调带动国内区域一体化发展

四大板块间的协调是区域协调发展战略的方向性指引。促进国内区域一体化,必须在“推动西部大开发形成新格局,推动东北振兴取得新突破,促进中部地区加快崛起,鼓励东部地区加快推进现代化”(引自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。)的区域发展总体战略指引下,在“区域”“省域”“市域”和“县域”等不同空间尺度的地区强化分工、联系与合作,促进要素在国内区域间充分流动,打破区域间原料大战与市场封锁或分割,畅通不同尺度空间单元间的大循环。使国内不同地域单元成为一个利益共同体是国内区域一体化的最终目标,为此,需要完善中央与地方各级政府的区域治理体系,提高治理能力。

(二)以问题区域间协调释放内需潜力

“穷”“堵”“老”三类问题区域是发展不充分在空间上的表现,而发展不平衡主要体现在问题区域与发达区域之间的发展差距上。解决不平衡不充分的区域发展问题的核心在于聚焦“穷”“堵”“老”。中央与地方政府在促进区域协调发展时聚焦于这三类区域,一方面可以明确解决区域发展不平衡不充分问题的着力点,另一方面还可挖掘出巨大的消费与投资潜力,促进国民经济良性增长。“以国内大循环为主体”必须重视这三类区域的作用。从战略区域的角度来看,中西部地区的潜力最大,是中国最大的回旋余地。2020年上半年,在中西部地区18个省市自治区中,河南、湖北、陕西、山西与内蒙古等5个省份的经济增长速度为负;在除港澳台外的31个省市自治区中,有16个是正增长,其中13个分布在中西部地区。数据表明,在面对重大冲击时,中西部地区抵御冲击的能力要强于其他地区。总体而言,中西部地区与东北地区老工业基地的发展潜力较大,新型基础设施建设应该重点布局于中西部地区与东北地区老工业基地。聚焦“穷”“堵”“老”,是从总体上解决国家发展不充分问题的关键,也是解决中国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要抓手。

(三)以细分尺度间协调形成巩固内需的增长极体系

一方面,要促进城乡之间的协调发展,以农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略为基础,通过强化以工补农、以城带乡来进一步释放农业农村的需求;另一方面,需要充分发挥经济核心区域已经形成的城市群与都市圈的带动作用,培育覆盖全国的增长极体系。由珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、京津冀城市群与成渝城市群组成的菱形地区是中国目前的经济重心,这四大城市群和菱形的几何中心长江中游城市群是中国扩大内需与自主创新的领头羊。这些核心城市群与都市圈不仅要通过高质量发展创造新内需,而且负有带动整个国家发展的重任。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域生态保护和高质量发展等战略的实施,将优化已有增长极并催生新的增长极。

三、“十四五”时期中国区域协调发展战略空间尺度框架的构想

“十四五”规划是中国全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划,具有重要意义。顺应新的时代要求,中国应当在区域总体发展战略和主体功能区战略的基本框架下,配套“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设和粤港澳大湾区建设的轴带引领作用,结合“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的具体要求,实现高质量的区域协调发展。根据前文分析,区域协调发展的有效推进需要战略层面、政策方向把控层面和政策实施层面的多维支撑。这表明,单纯在一个空间尺度上讨论区域协调发展难以实现预期目标。为此,“十四五”规划有必要构建旨在扩大内需、促进区域协调的空间尺度框架,明确不同尺度的空间在区域协调发展中所发挥的作用。

(一)以板块间协调构建高质量发展的蓝图性指引

四大板块的划分不仅勾勒出了中国整体发展“东强西弱”的基本特征,还奠定了实施区域协调发展战略的主基调。根据该基本特征,中央制定了一系列旨在促进东、中、西联动的大政方针,如鼓励东部地区的部分产业有序地向中西部地区转移、积极引导东北老工业基地的产业转型与重构等。“十四五”期间,需要进一步健全和强化四大板块在区域协调发展中的蓝图性指引作用,在高质量发展和新发展格局的要求下推动四大板块发展。

1.形成西部大开发新格局。1999年底实施西部大开发战略以来,西部地区实现了整体发展水平的较大飞跃,在产业布局、基础设施建设、生态保护以及创新水平等方面也取得了长足进步。然而,作为中国面积最大且自然条件相对较差的板块,西部地区的发展仍面临着两大问题。第一,对外经济联系水平还有待提高。西部地区虽然受益于政策倾斜和自身要素成本优势,承接了部分产业,但与中、东部地区的产业关联水平仍较低,整体上仍未形成现代化产业体系。在西部地区,由于部分区域生态环境恶劣且生态修复能力脆弱,一些高耗能、高耗水、高污染的产业进入难度加大,提高了形成“东中西产业高度关联、经济良性循环”格局的难度。此外,西部沿边地区与俄罗斯、蒙古、中亚地区、南亚和东南亚等地区在边境经济合作、跨境产业布局、跨境旅游等方面合作潜力巨大,但其目前整体的开放水平较低。第二,西部地区内部发展分化日趋显著,主要表现为西南和西北的分化。西南地区依托长江黄金水道和成渝城市群等多重有利因素,拉大了与西北地区在发展条件、产业结构等方面的差距。因此,推动形成西部大开发新格局需要在三方面着力。一是加快形成现代化产业布局。以绿色发展为前提,积极承接中、东部地区相关产业,主动布局新兴产业,发展大数据、人工智能等新业态;二是推进西部沿边地区开放发展。主要以“一带一路”建设为基础,加强西部与沿线国家地区的经贸合作,如中蒙俄经济走廊建设、澜沧江—湄公河区域开放一体化建设等;三是推动西南西北协调发展。主要推动成渝双城经济圈建设,配套关中平原、宁夏沿黄、兰西等多个城市群和西部陆海新通道建设,在西部地区形成高质量发展的增长极体系。

2.推动东北振兴新突破。东北老工业基地萧条的原因主要有两方面。一是其内部产业结构老化造成创新与增长乏力;二是外部新兴产业冲击,如新兴资源城市的崛起会使以资源产业为主的传统老工业基地在市场中丧失竞争力。因此,推动东北振兴取得新突破,必须从内外部着手。一方面,加快老工业基地内部老化产业结构的转型或重组。对于老化时间不长且萧条不严重的地区可通过产业结构的转型来实现经济复苏,而对于优势丧尽且极度萧条的地区则需要通过产业重组来恢复活力;另一方面,对外扩大开放。发挥东北毗邻东北亚的地理优势,主动承接或引进日本、韩国的先进产业,将外部的竞争转换为合作,通过新旧动能转换实现产业的升级换代,进而摆脱萧条泥潭。

3.加快中部地区的崛起。中部地区作为连接东、西部的重要枢纽,对于国家区域战略实施具有联东带西的作用。目前,中部地区已初步形成较为完整的制造业体系,并成为我国重要的先进制造业中心,但仍存在一系列问题。首先,存在产业同构、重复建设和内部恶性竞争等现象,产业布局还需要进一步优化;其次,开放力度不够,招商引资局限于东部地区;最后,中部地区各省的发展没有形成有效的聚合力,如安徽依附于长三角一体化发展、江西和湖南依附于珠三角一体化发展等。因此,加快中部地区的崛起,一方面要优化产业布局,拓宽承接产业转移的地理范围,另一方面则要加快形成中部六省之间一体化发展机制。

4.加速东部地区的现代化进程。东部地区作为中国现代化发展的先行区域,部分区域已经初步走上了高质量发展的轨道,如长三角地区和珠三角地区。然而,东部大城市的过度集聚问题依然未解决,存在明显的以拥堵、污染和高房价为主要特征的城市病。与此同时,为了避免产业调整造成的经济利益短期损失,部分地区有意降低产业转移效率,使得产能疏解过程缓慢。因此,加速东部地区现代化进程,一方面要对发达地区的非核心功能进行有效疏解,带动人口和各类要素的流动(京津冀协同发展可为缓解大城市病提供经验);另一方面要提高东部地区产业升级换代的效率,尽快转移与现阶段发展不相匹配的产业。此外,东部地区还要利用沿海优势进一步全方位开放,以引领全球技术与产业发展潮流为目标,强化国际交流和规则对接,提高国际影响力。

(二)以问题区域协调把控区域政策方向

问题区域的划分建立在标准区域划分的基础上,可以将其分为“穷”“堵”“老”三种类型,具有相同特征的问题区域往往处于相似的发展阶段,且问题表现形式类似。因此,每一种类型的区域都有着明确的政策导向,在不考虑问题区域内部异质性的情况下,可以确定适应不同区域病的基本政策方向。首先是“穷”区域的政策方向。扶持“穷”者的政策应落脚于促使其加快从农业社会转向工业社会或服务业社会,最终步入现代化轨道。其次是“堵”区域的政策方向。扶持“堵”者的政策重点在于促使其通过产业结构与布局调整吐故纳新,永葆经济发展活力。最后是“老”区域的政策方向。扶持“老”者的政策应倾向于帮助其通过产业转型或重构,重振昔日雄风,最终目标是恢复往日活力和地位。21世纪初就有学者呼吁明确问题区域划分,(张可云:《区域大战与区域经济关系》,北京:民主与建设出版社,2001年,第517-518页。)但时至今日我国还没有将其提到决策议事日程。“十四五”规划纲要应该提出一个问题区域划分方案,以明确未来区域政策的空间尺度。

(三)以城乡协调明确精准施策着力点

城乡的划分突出了问题区域内部的异质性,在确定区域政策方向的前提下,进一步明确了施策力度、施策范围以及施策效率的问题,奠定了区域精准施策的基础。首先是施策力度的确定。在同一个问题区域内部,城乡的划分反映了“患病”轻重的差异,具体表现为“城城”“乡乡”和“城乡”之间的差异。这无疑明确了区域政策的空间识别,可以根据空间的不同类型、问题的严重程度来确定相应的施策力度。其次是施策范围的确定。通常而言,城和乡的空间范围都是固定的。即使部分城、乡的空间范围会随着地区的不同发展阶段进行调整,但政府也能相对容易地确定调整后的具体范围。因此,城乡的划分使我们能够确定具体的施策范围,让政策工具精准落地。最后是施策效率的评估。效率评估包括事前、事中和事后三个阶段。其中,事前评估主要说明区域政策的合理性,事中评估主要是监督规划与政策的落实过程,事后评价是对区域政策的效应和效率的全面评估。毫无疑问,城乡的划分让上述三个阶段都能找到具体抓手。

(四)以城市群协调促进国内大循环

在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局中,“国内大循环”的核心要义就是扩大内需,即充分依托潜力巨大的国内市场,贯通生产、分配、流通、消费各个环节,形成经济的良性循环。城市群作为核心空间尺度,其经济体量在国民经济中占有绝对重要的地位。目前,城市群的发展在中国还未形成较为成熟的均衡态势,沿海地区的城市群已经迈入高质量一体化发展阶段,而中西部地区的一些城市群还不具备较强的经济带动作用。由此可见,城市群发展潜力巨大,它将成为扩大内需和促进国内大循环的主要着力点,“十四五”期间有必要确定城市群发展的规章制度、布局和协调路径。

1.建立并完善城市群发展的规章制度。“城市群”作为国内需求潜力最大的空间尺度,其在管理体系、构成城市数量等方面的具体问题都需要一套科学规范的规章制度来解决。第一,要明确城市群管理基本制度。城市群是分散在全国各地的,其往往涉及多个行政区的经济区域,如何管理和谁来管理是亟待解决的问题。第二,要严格规范城市“入群”条件。“城市群”是一种高级别的空间表现形式,这意味着并不是每座城市都可以“组群”。在确定入群城市的时候,需要遵循市场的一般规律,结合城市的人口密度、城镇化水平、产业结构等多种指标,坚决避免某些并不具备相关条件的城市为了获取更多“政策红利”而盲目入群的行为。

2.推动和形成城市群发展的基本格局。以城市群为主要增长极的空间格局将成为新时代中国区域协调发展的基本内容。鉴于中国国土辽阔且异质情况明显的事实,我们十分有必要在全域层面培育多个适宜各地发展的增长极。这些增长极并不一定需要形成很大范围的集聚,但一定要科学地分散至全部国土空间。从空间范围角度来看,城市群就是一个良好的协调区域发展的空间单元。一方面,任何区域的城市群都是由当地相对发达的城市所构成,在集聚程度、要素流动效率、研发水平、基础设施建设和公共服务供给等方面都有显著的优势;另一方面,城市群的辐射范围有着明确的目标指向,即以中心城市为源头向外围腹地逐层扩散,这相较于以往板块之间的联动更具有针对性和操作性。事实上,中央在“十三五”期间就提出“优化提升东部地区城市群,培育中西部地区城市群”(引自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。)的发展方向,但是在规划中的城市群基本上分布在中部、东部、西南和东北地区,而西南的西藏和广大西北地区城市群数量还相对较少。在“十四五”时期,城市群的发展和布局将得到进一步改善和优化,基本形成“多级引领,全域扩散”的空间格局。

3.构建城市群发展的协调路径。首先是城市群内部的协调发展,主要指都市圈与其腹地之间的协调发展。这意味着要将城市群发展成为要素自由流动、产业分工明确以及市场、交通、治理等全方位一体化的命运共同体,让城市群成为带动能力强、辐射范围广的区域增长极。其次是城市群之间的协调发展。分散在全国且发育良好的城市群通过四通八达的交通网络连接,形成东西交错、南北通达的城市群轴带,带动轴带经济发展。最后,由城市群轴带在空间形成的网状结构带动全国高质量协调发展。概括而言,这三个步骤可以概括为“点—轴—网”高质量协调发展路径。目前,中国还处在第一步的阶段,经济最发达的长三角、珠三角地区已初步走上高质量发展轨道。“十四五”期间,应大力推进城市群的高质量协调发展,力争走好既能扩大内需又能支撑高质量区域协调发展的第一步。

四、结论

“区域协调”需要解决两个主要问题,其一是“在何种空间尺度下进行协调”,其二是“如何协调”。中国虽然已经在四大板块的基础上制定了实施区域协调发展战略的基本框架,但对于协调尺度的要求还未形成较为统一的意见,这也是改革开放40多年来区域发展分化现象依旧突出的原因之一。为此,本文较全面地分析了区域协调发展的尺度要求。首先,归纳了中国区域协调发展尺度的类型,由大到小分别为板块尺度类型、问题区域尺度类型和以城乡或城市群为主的细分尺度类型;其次,在双循环新格局下探讨了上述不同尺度的作用;最后,对“十四五”时期中国区域协调发展战略空间尺度的构建进行展望,按照由大到小的空间尺度提出了以“板块间协调构筑蓝图性指引,问题区域协调把控政策方向,城乡协调保障精准施策,城市群协调促进国内大循环”为主要内容的区域协调发展多尺度综合框架。

区域协调发展的根本目的是形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,进而实现全国的一体化发展。支撑该目标的尺度基础不能仅仅是单一的空间尺度,我们需要在总结归纳出一般性特征的基础上对空间进行合理分解,完善对问题区域和标准区域的划分,形成多维尺度协同支撑的区域协调发展格局。本文在此方面只进行了初步的方向性探讨,具体空间尺度划分方案需要进一步研究。

作者:张可云,男,中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授,中国人民大学书报资料中心主任,中国区域经济50人论坛成员

(文章来源:《学术研究》2021年第1期)
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