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陆大道:国家中长期发展规划需要重视的基础性概念
作者:陆大道 文章来源:中国区域经济50人论坛 点击数:129 更新时间:2020-9-21 20:55:56




20多年区域协调发展战略的实施,形成了现阶段较为稳定、合理的区域经济大格局。未来较长的时期内,宏观格局不宜进行大调整。以三大自然区与地势三大阶梯为标志的功能区为基础,进行空间发展规划与经济布局,是尊重自然规律的重要理念。根本的目标是实现人与自然之间的和谐与可持续发展,造就“美丽中国”。要逐步缩小城乡之间生活条件与公共服务之间的差距,当然也要逐步缩小人均可支配收入的差距。




“第八”、“第九”、“第十”等几个五年计划都把缩小区域之间的差距作为主要发展目标。最后的结果是发展差距没有缩小,大的宏观区域之间的差距反而扩大了。为什么?说明了其中一个规律性因素在起作用,就是中国三大自然区和地势的三大阶梯,其对人类社会经济活动的巨大影响,现阶段人的力量还是不能大幅度改变的。中国大区域之间的东中西部,特别是东部和西部之间的差距,要谋求人均国内生产总值、经济实力都一样,或者基本一样,这在很长的阶段里面是不可能的。而且,如果要达到这样的目的,需要付出的代价是无法估量的。“十一五”开始提出来公共服务均等化,但当时未得到很好贯彻。到十二五才得到实际贯彻,效果非常好。

 

新时代,转变为提升竞争力阶段,工业将不仅仅增加,也需要做减法;城市发展,大规模开拓建成区也不能持续。各种类型的区域之间与区域内部的和谐及国家整体竞争力的提高,是新时代区域协调发展的主旋律。同时,我们要对国土空间进行科学管理,新时代国情理念的客观要求,需要科学规划与精细化管理。

 

何谓三大自然区?我国的自然结构宏观上的大格局是三大自然区与地势的三大阶梯。三大自然区即东部季风气候区、西北干旱与半干旱区及青藏高寒区。东部季风区面积约占全国陆地总面积的45%,人口和经济总量却占全国94%左右。西北干旱与半干旱区土地面积约占全国的30%,人口占4%左右。青藏高原区平均海拔高度在4000米以上,面积约占全国的25%,人类的社会经济活动主要集中在部分河谷地带,人口占比不到1%。三大自然区的自然系统对社会经济的承载能力极其不同,和地势三大阶梯共同决定着我国空间开发与区域经济发展与布局的宏观框架,

 

“胡焕庸线”的稳定性将长时期存在。从“十四五”起,我国区域协调发展面临的重大任务是要发挥各种类型区域各自的“强项”,形成彼此协调的整体优势。各种类型的区域之间与区域内部的和谐,是新时代区域协调发展的重要内涵。根本的目标是实现人与自然之间的和谐与可持续发展,造就“美丽中国”。如果又要搞区域战略大调整,必然是粗放式的大开发。我以为“十四五”在区域发展方面的重要任务是:

 

其一,全国性的乡村振兴、新型城镇化与城乡融合发展,是基本实现现代化绕不开的两大领域。

 

其二,基础雄厚的东北(振兴)与长江经济带,应深化结构调整以发挥潜力及巨大优势;

 

其三,沿海地带的现代化深入发展,特别是带动全国经济增长的三大枢纽区的现代化与高质量发展,是代表中国到国际大舞台展现竞争力与强大国力的大战略,是国家区域战略的“重中之重”[1]

 

一旦上述三种类型的区域发挥了各自优势并形成全国巨大的整体优势,整个国家的空间组织效能即可大大提高,成为实现高质量发展的重要保障之一。

 

以下,我想借此机会谈谈考虑国家中长期发展规划时,建议重视几个基础性概念:

 

总的是要强调“地球并不是平的”。理论上,大家没有分歧,几乎是不争的常识。但是在讨论到国家及地区发展规划与政府绩效评价等等场合下却最容易被忽略,甚至成为一种需要回避的“禁区”。我认为,只有在这个大前提下,才应该且能够辨识地区之间的差异性与地区之间相互依赖性问题。

 



1、如何认识我国的自然结构方面的基本国情及相应的国家战略之间的关系?我以为,最大的莫过于如何看待国家区域发展的不平衡问题

学术界及社会方面,一说到我国发展时就要强调区域发展不平衡问题,就有很强的舆论要实行大转移。例如,最突出的是上世纪80年代初出现的一股强大的战略大转移的思潮。当时提出的“大转移战略”有:“梯度推移战略”、“超越战略”、“两边夹击战略”、“中间突破,东西结合”战略、“一个半发展战略”(东部是重点,西部是半个重点)、“均衡论”(主张各地带各地区均衡发展)。当时召开的几次关于西部发展问题的讨论会,规模超大,有诸多高层的管理人员与顶级学者出席,会上讨论非常激烈。如果在20世纪80年代中后期就实行了战略转移,那将使大量的开发区、重点工程、政策配套体系建设形成无数的“半拉子工程”,境外投资者和商人就将陷入不知所措乃至大规模撤资的混乱局面。这是完全违背区域经济发展客观规律的。如果出现这种情况,我国改革开放的伟大事业会面临怎样的情况?

 



2、海陆位置:人类社会经济活动受海洋的吸引是长期基本趋势

海洋、大陆、海陆位置以及大陆沿海所处的全球气候带等,对相关地区与国家的人类发展史起着极其重要的作用。海洋,在十九世纪就被认为是“伟大的公路”。在近半个世纪以来全球化与信息化迅速发展背景下,更加扩大了人类社会经济活动受海洋吸引的客观趋势。世界经济与人口就像钉子一样密集地倒插在地球上南北亚热带与温带的海岸地带。这已经是多少世纪以来的客观存在,内中的规律不难理解。

 

中国经济的三大枢纽区都在沿海地带。在经济全球化及信息化迅速发展的大背景下,促使了世界经济发展新格局的形成。基本驱动因素是产业的“地点空间”正在被“流”的空间所取代,形成了Scott等人阐述的“门户城市”。这种城市所在的区域,即为“全球城市区域”(global city-regions)。我国经济发展的区域大格局正在造就中国经济的“地理枢纽”,即世界级的大城市群(大城市区)。三大经济枢纽区及其带起的三大经济合作区的发展,竞争力得到了提高。并与“一带一路”战略区域对接,使我国更大程度上融入世界体系,发挥更大的影响力。今天沿海地区具有技术创新、“第一时间”了解与消化国际各行业技术与市场动态以及进入国内外市场等优势。

 

3、运输能力可以提高,地理距离的影响难以改变。地理距离及消费市场过远对部分西部地区发展的影响巨大

地理距离对于我国这样的幅员大国与社会经济发展地区不平衡的国家而言,在制定国家的宏观发展方针时,地理距离及经济布局的大态势是不能不考虑的重要因素。地区间运输能力可以提高,但运输距离及其对社会经济发展的影响很难改变。有的情况下成为影响经济发展的关键性困难因素。这往往被很多人士"无形中"忽视了。

 

我国部分西部地区,区内及其周围地域消费市场小,与外部市场距离远,货物、商品、人员的额外运输引起生产成本、行政成本过高。新疆离海洋在三千公里以上。新疆拥有二千多万人口,除了它本身越来越大的消费市场以外,以新疆能源重化工、主要制造业及农产品生产集中区—乌鲁木齐至奎屯、克拉玛依一带为中心,二千公里范围在国内部分只大致包括兰州、西宁及宁夏的贺兰山以西及内蒙古额济纳旗,消费市场很小;在国外部分包括大部分中亚国家,蒙古的中西部及阿富汗及巴基斯坦很小部分,现阶段由于多种原因,对新疆的制成品与农畜产品的需求也很有限。

 

就矿产资源而言,新疆的基础产业特别是基础工业(能源重化工)可以大规模的发展。多年来,鉴于学者的呼吁与地方的要求,发展了大规模的能源重化工,GDP的光环很耀眼。就现阶段而言,煤炭、煤电、风电与光伏电、以及成品油等,大量运到东中部主要消费区,经济上难以过关。新疆可以生产大量的农副产品,除了多年来已经大规模种植的棉花(单位重量的价值较高)外,粮食、瓜果、蔬菜等通过长距离的陆上运输也往往不经济。由于原油加工量大,成品油产量大幅度超过自身的消费量,导致大量成品油长距离外输,要洗漕、洗罐、还有相当数量的蒸发。长期以来,我国实行的是原油可长距离(火车槽车与管道)运输,成品油在产销区内(基本)平衡供应。在以往20多年里,新疆、河西地区建成了大型煤电基地、风电光伏电基地,以及超高压与特高压输电线路。但由于西北电网不缺电,华中电网也基本不缺电,实际上要经过3000公里左右输送到华东电网与原山东电网。这也是引起弃风弃光很严重而火电发电小时很低的一个重要原因。

 

在一段较长时期内,在大规模进行上述能源重化工投资与发展的同时,政府却忽视了中小企业与民营企业的发展,影响了城乡居民的就业与收入增加。

 

4、关于“西北地区缺水”与“藏水入疆”问题

西北地区基本上处于干旱与半干旱地区。陕西、宁夏及甘肃、内蒙古大部分地区缺水确实比较严重。但是,西北地区中的新疆与甘肃河西走廊,虽位于干旱区,但如何评估这里的水资源及干旱气候对经济社会的影响,不是简单就可以回答的。其中,新疆缺水吗?我认为相对而言“不缺”。新疆处在地球上的暖温带与中温带,南、西、北三面及东西向横亘于境内的昆仑山、天山、西天山、阿尔泰山有大量的终年积雪。这两个地理特点,地球上任何一个大范围的干旱区都无法与之相比。由于高山融雪,带来丰富的水资源。全疆每年800多亿方的水资源,而且这些水资源与华北(半干旱半湿润气候)等地区不同,是年际变化很小、保证率很高的稳定的水资源。加上具有广阔的盆地地形。这两个条件相结合成为人居环境相当好的大区域范围。世界上其他干旱区没有这个条件。单以新疆的人口与耕地面积计算,人均水资源量、亩均水资源量衡量,比很多东部季风气候区高得多。这里蒸发量大,当然是干旱区。但是,与世界上许许多多的干旱区比又要好得多。关于新疆水资源的合理开发利用及其巨大潜力,这里就不具体叙述了。

 

多年来,“新疆缺水”已成为社会各界以及学术界的“共识”。近年来有人不做具体研究,就吹起了“藏水入疆”的号声。这个工程一个方案,据传需要南北向穿过青藏高原东缘与四川盆地间1000余公里的高山峡谷。不管方案如何,这都是个很严肃的问题,一旦变成地方的强烈诉求,就不仅仅是工程问题、经济问题及国内问题了。

 

5、关于黄河流域上中游发展问题

黄河中上游地区大部分在西部地区,主体是黄土高原。一些学者及部分地方多年来就有呼吁与诉求:将黄河经济带能否如同长江经济带那样进入国家区域战略(区)。就自然特点及在此基础上形成的开发利用的意义衡量,黄河,是与长江完全不同的长大河流。[2]是否具有航运之利及意义的大小,是今天衡量世界上长大河流在所在国家与区域经济意义的基本标准。黄河没有航运之利,是今天不成为黄河经济带的首要原因。没有像长江经济带拥有上海及长江三角洲那样的门户城市与枢纽城市(枢纽区),是不存在黄河经济带的另一个主要理由。黄河经济带在全国层面、在经济层面,不存在。不宜“寻找”与规划“龙头城市”,不要规划建设沿黄纽带性经济工程。

 

(西部范围内)黄河所经地区应加强已经初步形成相当强大的区域性特色经济。要逐步实现能源工业、大型与先进设备制造、大农业及高品质的种植业与农区畜牧业等的经济转型与技术升级。因地制宜、因水之宜发展经济与城镇化。仅仅依靠资源优势与国家支持,已经明显不够了。要着力认真找准符合自身特点与方向,持续推进高质量发展。

 

最后,我还要提到,我国西部地区,从经济上可以分成近西部和远西部,近西部大致包括内蒙古东南一带、河套地区、贺兰山以东、四川盆地西缘至云南西北一线以东的广大范围。其开发与发展水平与中部地带基本上没有差别,是国家经济的重要战略基地。大家可能更关注的是远西部地区发展。远西部的发展关系到国家安全与民族团结,关键的是这些地区的民营企业、中小企业非常重要,是地方发展特色经济的基础。包括甘肃河西、新疆、青海、西藏与宁夏及内蒙古部分地区等在这个范围内。当然,政治上我觉得不适宜这样划分,但经济上这种差别客观存在。

 

今天,许多学者就“十四五”如何继续推进“西部大开发”发表了大量的创新论点与建议。我考虑,我不能做全面的论述与建议了,也没有必要了。上述仅仅是从侧面谈谈几点常识与理念,供大家指正。

 

注释:

[1]有可能在未来某个时期,在我国周边地缘政治继续发生深入变化的情况下,以乌鲁木齐为核心的区域经过长时间的努力,可能成为一个重要的枢纽区。

[2] 黄河上中游大部分在西北干旱半干旱区,年平均降水量200-400毫米。下游豫鲁二省属半湿润半干旱的暖温带气候,年降水500毫米左右。历史上黄河的多年平均径流量为570亿方。近二十年来径流量又明显下降。长江流域,以发展条件、开发潜力、人类宜居环境综合条件衡量,居全球各大河之首。长江干流走向与纬度平行,干流两侧各200公里范围内90%以上面积都在亚热带内,降水丰沛,多年平均降水1000-1200毫米,长江入海处多年平均径流量9660亿立方米(相当于年平均流量30000立方米/秒)。长江是现在世界上最长距离、货运量最大的内河航道。2016年长江航运年货运量达20.6亿吨,分别为美国密西西比河、欧洲莱茵河年货运量的四倍和六倍。

陆大道,中国科学院院士,中国地理学会原理事长

来源:中国区域经济50人论坛

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