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曹文炼 ：莫干山研究院理事长，中国经济体制改革研究会副会长
在当前不确定的国内国际大环境下，各个大的经济体都在探询宏观经济政策的创新，宏观经济理论也面临一场新的革命。回顾过去中国改革开放的经验，不可忽视政策创新的重要推动作用，当前需要进一步加大政策创新。政策创新并不都不等于改革，改革主要是研究发展的方向、道路、战略这些长期性根本性的问题，也就是说改革是研究道的问题，政策创新则主要是研究短期问题、解决术的问题，改革需要靠政策创新去落实和推动。改革战略在十八大、十九大都已经确定了，我认为，国家级智库应该更多地把对策研究即政策创新作为主要研究任务。
区域经济的发展需要加大政策创新，以往的各类开发区、新区发展战略已经基本失去政策激励和吸引生产要素积聚的效应，我认为十四五时期应该至少在以下五个重点领域加大区域政策创新：
一是加快支持西部大开发
前不久我在中国区域经济五十人论坛上呼吁西部大开发也要运用新的举国体制。近年来我多次带队到新疆调研和主动参与南疆扶贫，感到西部地区欠发达最主要还是受人口减少和交通不便的制约，西部资源丰富，很多资源已经探明，但是还没有开发，主要是交通的不便，再加上人才的缺乏、人口的稀少等等，导致东西部发展差距缩小难以实现。要在2035年实现让西部地区的人民跟东部一样基本同步现代化，任务很艰巨。“十四五”能不能把加快西部大开发列为一个攻坚任务？这也是实现国内大循环的重要举措。这就需要很多政策的创新，不能仅仅依靠搞开发区、对口支援等老一套。关键是怎么把人才、资金等生产要素吸引到西部地区，所以还是要修路交通先行，需要像在内蒙古那样加大绿化改造生态，人口才能移入。有人认为西部地区基础设施超前，花那么多钱都没有效益，但是没有基础设施的先行，西部资源肯定开发不起来，也无法带动当地发展。
我国的基础设施当年怎么发展起来的，比如收费高速公路，我们在短短的时间，从几乎没有一条全国性的高速公路变成世界第一，重要的一点是靠政策的创新。当年我记得很清楚，1998年朱镕基当总理的时候，把发展高速公路作为拉动内需的主要动力。但是根据当时刚出台的贷款通则规定，银行不可能给高速公路建设贷款，当时证券市场不发达，也难以通过发债或股票完成融资。我们跟开发银行、交通部研究建议推行收费权质押贷款，报国务院批准了这项政策创新，使得我国高速公路里程不到十年就达到世界第一。当前西部大开发也需要研究这样的政策创新，现在西部发展融资难、政府债务重、评信低，怎么通过政策创新增信和培育造血机制，包括研究设立西部开发银行、发行西部开发债券等等，很多方面值得智库研究建言献策。
二是振兴东北老工业基地
东北与西部情况又不同，东北的老百姓并不贫困，东北已经开发的资源非常丰富，而且具有雄厚的制造业基础，需要研究不同的政策创新来振兴东北，主要不是融资问题，而是经济结构的调整问题。最近我们在内蒙古靠近东北的呼伦贝尔大草原海拉尔开了首届夏季莫干山会议，会后又去了大兴安岭地区的阿尔山市，这里自然生态好、草场资源丰富，但是与南疆一样也是人口稀少，我想到可能至少有两件事情可以做：
其一，能在这里建成北方的三亚，全国人民夏季的度假胜地，中产阶层的第二居所？哪怕人口每年在那里住三个月，也能为当地带来巨大发展。我们很多人在三亚都买了房子，但每年到三亚也都住不了三个月。当地政府说现在搞房地产有很多政策限制，这就需要根据“房子是用来住的而不是炒的”来研究出台政策创新。
其二，如何更好地利用草原多产好牛羊。现在优质的牛羊肉越来越多依赖进口，国内新疆、内蒙传统的优质牛羊越来越减少，我到南疆看到当地规定大牧民都要羊圈养吃饲料，怕羊把草皮吃光了破坏生态，使得南疆的羊肉很多都不好吃了。内蒙呼伦贝尔大草原地区规定8亩草场只允许养1只羊，限制很大。实际上通过羊品种的改进，通过草品种的改进，可以大大优化和提高资源的节约和生产效率。我们联盟的一个会员在雄安地区搞了一片试验田，科学选择草种和牛羊种类，只要2亩草场就可以养一只羊，引进的是总书记老家富平县的羊。
我们现在虽然粮食基本自给的，但是如果算上进口大豆和肉类，我们对外部的依赖也很大。我们的国内大循环怎么减少对外的依赖，除了高新技术和新材料、关键零部件以外，可能更重要的还包括要研究如何减少我们很多资源包括粮食对外国的依赖，通过加快开发东北、西部的资源，结合走节约的道路，发展绿色经济，这其中政策创新需要研究的问题很多。
三是加强对区域融资政策创新的研究
当前区域经济发展，在发达地区和不发达地区都面临着债务的问题，全世界都面临着货币供应量放水造成的债务负担加重问题。特别需要加大研究高债务下的融资创新政策。我再举一个中国发展高速铁路的例子。继高速公路之后，中国又在不到十年的时间建设高速铁路从无到有，目前已经占全世界的2/3。这是靠什么发展起来的？这也是依靠新的举国体制，包括融资政策的重大创新，这也是我亲身经历参与的。当时铁道部找我所在的原国家计委财金司希望帮助解决融资渠道和降低成本问题，尽管银行、保险公司都愿意给铁道部提供融资，但是政府部门不能担保，贷款利率即使下浮到20%的极限仍然过高，国债资金又不够分配，后来我们共同研究发明了一个用财政性资金即铁道基金来担保，并报国务院批准每年单列发行铁道专项债券，这样发行债券的评级就跟国债信用差不多，为高铁建设大大节约了成本，否则今天我国高铁建设不可能取得这样的成就。
加快发展混合经济可能也是化解区域债务危机和降低融资成本的根本道路，目前我们正在组织研究如何发展混合经济投资基金，这个问题十九大和国企改革文件早就提出了，到现在还没有破题，二十年多前我在国家计委财金司最早组织发展产业投资基金时就提出，要发展创业投资基金、基础设施类投资基金和企业并购投资基金，现在前两类都有了（基础设施REITs刚刚起步），中国至今没有真正的并购投资基金（buy-out fund）。通过混合经济，央企需要引进民资优化经营管理机制，民企也需要国企的资金来增信降成本。
四是研究土地政策的创新
不论学术界对土地财政的诟病和争论如何，客观来讲，这是我们区域经济发展过去几十年最重要的支撑政策之一。记得当年我参与全国第一个新区——浦东新区开发的政策研究，1990年就到浦东调研，新区建设首先钱从哪里来？上海人很聪明，跟我们提了好多政策方面的创新诉求。实际上国家也没有什么钱给他，那个时候国家基本上是一贫二白，财政连续7、8年给国家计委安排的钱都保持在两三百亿元的基数，每年只增加10-20亿元。我记得至少当时我们给了浦东几项政策创新，每年给予浦东一定的固定资产贷款规模、债券规模和利用外资规模，自己可以审批规模内的项目。那时还是计划经济年代，基建项目超过5000万元、技改项目3000万元都是要报中央部门批准的，那时有上述规模就有资金，再给了浦东新区项目的自主审批权，加上土地财政和税收的杠杆作用，很快就发展起来了。记得当年我们调研时站在浦东新区最高楼即当地交通银行办事处6层楼顶上俯视陆家嘴地区，周围都是大片旧房子，两千多平方公里的新区东面天际线很直，我们都怀疑浦东什么时候能建设发展起来。后来短短的6、7年再去看，陆家嘴已经高楼林立了。第二个全国新区天津市滨海新区发展也很快，也是大力依靠政策创新，但是后面的新区政策创新就越来越少了，政策效应越来越不明显。
还有农村土地问题如何利用近年来一直有争议。我们2012年组织第一次新莫干山会议时，就建议从农村的小产权房入手加大农村土地政策创新。近年来我建议还可以先从已有的前7千万平米的小产权房存量入手，一边治理一边合法化，因为这是事实上城市居民已经购买居住的房屋，通过分批确权可以一举三得，农村居民和财政都可以增加一笔收入，城市购房者可以安心居住和加大未来对农村的投资，也有利于社会稳定和城乡融合。我们姑且不讨论小产权房的所有制问题，就讨论它一定年限（比如五十年或七十年）的使用权和处置权交易市场化。所以我们在土地方面很多政策还可以创新。当年我们的政治经济学开山鼻祖威廉配第说过，土地是财富之母，劳动是财富之父，我看土地现在仍然是财富之母。
五是要研究促进法治社会建设的区域政策创新
区域经济的可持续发展根本上还要走法治的道路，区域政策创新也要以促进法治社会建设为目标。过去我们政策创新一方面有好的经验值得发扬，另一方面也存在过于依靠区域长官或政府主管部门的人治，长官意志和主观任意裁量权过大，寻租机会和滋生腐败太多等问题。党的十八大确定下一阶段的改革目标是建立现代治理体系，我理解我们改革的第一阶段目标即确立社会主义市场经济基本框架已经完成，下一阶段的目标最重要的是建立法治社会，这才是现代治理体系。
文章来源：中国宏观经济论坛 CMF
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