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| 推进西部大开发形成新格局的三大关键问题 |
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作者：肖金成 文章来源：《区域经济评论》 点击数：1745 更新时间：2020-11-10 10:12:00  |
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中共中央、国务院于 2020 年 5 月发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》是顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大战略部署。这其中有3大关键问题：大保护、大开放、高质量发展。
一、如何大保护
西部地区有大面积的生态脆弱地区，而且这些地区生态地位非常重要，都在大江大河的上游，且与中下游有密切关系。新时代推进西部大开发形成新格局要在大保护方面做大文章，应通过国土空间规划划定生态保护红线，红线划定宜细不宜粗，且要确保落地。三江源地区、祁连山地区、乌蒙山区、武陵山区、贺兰山和六盘山区应作为重点保护区，做出专项规划，提出具体的保护措施，尤其是如何解决当地居民的生计问题。要升华主体功能区的理念，在生态脆弱区或生态保护区减少人类活动和人为的破坏是对生态环境最好的保护。比较可行的途经就是内聚和外迁。所谓内聚，就是选择交通便利、有较大的发展空间、国家重点支持、产业聚集的规模较大的城市，吸引耕地少的居民到城市务工、经商，这样既能够帮助他们摆脱贫困，也可以减少对生态环境的破坏。现在扶贫中有一些错误倾向值得注意。有些地区扶贫就是修路，不计代价，将公路修到山顶，结果破坏了生态，当地居民也很难根本摆脱贫困。有些地区扶贫搬迁就是从山上搬到山下，交通方便了，适宜耕种的土地更少了，并没有解决居民的生计问题。所谓外迁，就是创造条件支持并鼓励山里的居民到发达地区就业和居住，举家迁移，进入都市圈、城市群，到收入高的地方去，到有工作岗位的地方去。当地政府应进行引导，创造条件，搞好基础教育和职业培训，提高外出谋生能力，提高文化教育水平，让他们愿意走出来，有能力走出来，在城市安家落户。政府也要为他们在当地就业、居住提供支持和服务，随着老龄化社会的到来，劳动力将经历从无限供给到结构性短缺，再到全面短缺的阶段，现在已进入第二个阶段，城市人才大战将转为人口大战。劳动力是产业发展、城市发展、区域发展的基本条件。人口是创造需求、扩大消费、吸引服务业聚集的前提条件。一些人总是希望把更多的人屏蔽在山里，总想把出来的人堵回去。也有一些人，错误地认为上游地区生态环境遭到破坏，与自己无关，等到遭受“灭顶之灾”，就悔之晚矣。为此，要建立生态补偿机制，下游地区的政府、企业要给上游地区尤其是生态脆弱地区生态补偿，一方面要支持生态保护，另一方面要提高人的素质，提高公共服务水平，为人口转移创造条件。吸引生态脆弱区的人口也是对生态保护的补偿。
二、如何大开放
西部大开发之初就提出向西开放，变对外开放的后方为对外开放的前沿。西部地区的边境线很长，但是相邻地区都不是很发达，这是一个现实。很长一段时间内，中国的开放一般面向发达国家，引进发达国家的投资，并向发达国家出口，所以沿海地区借助港口的优势，通过航运可把商品销往世界大多数国家，而内陆地区则没有这些优势。随着“一带一路”建设的深入推进，通过建设国际大通道和陆海新通道，将进一步促进西部地区对外开放，也能够吸引东部发达地区的产业转移。
我认为，通过开放能够促进产业向西部地区转移。现在大量产业聚集到沿海地区，短期内难以根本改变。但是沿海地区有很多产业需要向外转移，如劳动密集型产业，劳动力不像前30年那么充裕，劳动力成本也提高了，劳动密集型产业势必要从沿海地区转移出来。还有低附加值的产业，是不是可以转移到西部地区？我认为不一定，很可能转移到东南亚国家，转移到劳动力成本更低的地方。我认为东南亚国家劳动力成本低，但劳动力素质也很低，相对于转移到东南亚，转移到云南、广西更合适。转移到南亚和中亚，不如转移到我国的新疆和四川。关键的问题是扩大开放，向西开放，优势就能体现出来。大开放实际上就是产业转移的重要条件，没有开放，只能面向本地市场，在地广人稀的地方发展产业，因本地市场不大，企业就难以获得可观的收益。与南亚市场、东南亚市场、中亚市场、欧洲市场、非洲市场相比，我认为我国沿海地区的企业会偏向于将生产基地转移到西部地区。当然，西部地区还要打造承接产业转移的平台，改善营商环境，降低企业的综合成本，企业才能取得更好的效益。
国际区域合作是相邻国家的合作，相比而言，开展国际次区域合作，对西部地区更为有利。所谓国际次区域合作，就是在国际区域合作框架内，中国边疆地区与相邻国家或相邻地区开展合作。广西、云南、贵州，甚至重庆和四川或整个西南地区均可以和东南亚国家或相邻地区开展合作。新疆、甘肃、宁夏、陕西或整个西北地区可以和中亚国家或相邻地区开展合作，新疆和内蒙古可以和俄罗斯、蒙古国开展合作。只有这样，西部地区全方位开放的格局才能够形成。只有大开放才能大发展。开展国际次区域合作，受益最多的是边疆地区。边境经济合作区、双边与多边合作区、边疆自由贸易区等开放型功能区将发挥更大的作用。在此基础上，以地级行政区为单元的沿边经济带就能够快速形成。
三、如何高质量发展
除成渝地区、关中地区、北部湾地区外，西部地区的其他区域均属于地广人稀地区，有一大部分地区属于生态脆弱区，应以保护为主。要克服这些劣势，就要采取大分散、小集中的空间开发模式，集中发展、集约发展和集群发展。不能遍地开花、齐头并进。地方很大，反而要聚焦，解决配套条件不足的难题，解决远距离运输带来的物流成本高的难题。西部地区高质量发展就是要搞“三集主义”，即集中、集约和集群。西部大部分地区人口少，城市规模小，城市不太密集，不可能有那么多的城市群和都市圈，也不可能有那么大的城市群和都市圈。除范围有限的城市群和数量不多的都市圈外，西部地区要重视区域性中心城市的发展。一个地州市，重点支持一个区域性中心城市的发展，规划建设产业发展平台，加大投入，促进要素集聚，带动周边地区城市和农村的发展。这样，就能够形成高质量发展的西部大开发新格局。
西部地区的边境线长，边疆地区的发展在西部大开发新格局中处于重要地位。边疆地区多数是少数民族地区和贫困地区，一部分地区还是革命老区。边疆的发展重点在城市，城市的发展重点在产业，产业的发展重点在投资环境。投资环境分为软环境和硬环境，软环境包括体制、政策与服务，硬环境包括对外交通设施、城市基础设施和园区基础设施，软环境靠改革，硬环境靠投入，软环境和硬环境改善了，边疆地区才能加快发展。边疆地区若干个区域性中心城市的崛起，能够形成沿边经济带，从而巩固边疆地区的发展，让边疆地区的人民富裕起来。
作者：肖金成，国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员，中国区域科学协会理事长，中国区域经济50人论坛成员
（文章来源：《区域经济评论》2020年第5期）
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