最近，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》出台，表明在当前国际经济环境发生重大变化、国内各项改革深入推进的新形势下，探索长三角区域整合的新模式，提高长三角地区经济整体素质和国际竞争力，已提升至国家的战略层面，其重要意义不可低估。本文准备谈三点：首先谈长三角区域整合在当前新形势下的必要性；接着分析长三角的体制特征，以及历次协调区域整合尝试的经验教训；最后讨论区域整合的新模式，并对如何完善区域整合新模式明确提出若干建议。

一、长三角区域整合在当前新形势下的必要性

首先，要明确国内外的环境和当前的形势和任务。在国内，因各地行政分割，统一大市场发育缓慢，重复投资、布局零散、产业同构的现象随处可见，这给企业发展带来了很大拖累和制肘。如与美国国内市场相比，差距非常大。从经济的角度看，我国各省的相似性要大于美国各州。美国绝大多数州没有钢铁工业，没有汽车工业，也不种植小麦，它们要向其他州或国家购买这些产品。美国国内的自由贸易允许不同的州及地区可以高度专业化，并由此形成不同的经济特色。如果拥有更为自由的经济环境的话，我们也许会走上类似的道路。在基础产品可以自由流动的前提下，贸易和专业化会导致地理上的集中。而我国各省的产业结构相互雷同，都是大而全小而全，公司生产基地和总部都得摁在地方政府的管辖之下，不得越雷池半步，不得迁址，这肯定不利于企业在更大的市场中配置资源。由于国内市场一方面存在行政性分割，另一方面内需增幅有限，于是，做外贸就成了许多企业的现实选择。

时下长三角地区面临的新的形势和任务，透露出中国经济的发展与转型到了一个新阶段，在全局上有着不能忽视的若干要点：第一，中国已经融入世界经济体系当中，接下去怎么样才能做到双赢？第二，如果长期处在高涨的要素价格的约束下，我们的增长方式必须改变。但是我们的经济结构怎样转型？怎样变得更有国际竞争力？第三，在这样的背景之下，需要考虑“世界工厂”的功能怎样与提高“内需”相一致？今天尚存的许多问题，很大程度上可以通过发展国内市场来解决。这里说的国内市场，和过去靠调动地方政府积极性来发展的办法很不一样，需要花力气去建立国内的“统一大市场”。为此，第四，就要求在制度上进行更加全面和深入的改革创新。系统的体制改革必须提出来并切实推进，包括政府、城乡、土地、财政、金融、就业、教育、保障等各个方面。

其次，分析国家战略重点变化的空间轨迹和区域发展战略的均衡化趋势，可以看到区域发展重心的转移，从1980年代的珠三角（以深圳为代表）、1990年代长三角(以上海浦东为代表)到21世纪初的京津冀（以天津滨海新区为代表），推进了沿海率先发展的大格局的形成。而区域发展战略的均衡化趋势，则表现为东北振兴、西部开发、中部崛起，成渝综合改革试验区等；与此同时，区域内部发展的趋势，即区域整合或区域一体化，如港深一体化、郑汴洛一体化、长株潭一体化、厦漳泉一体化等也在明显加速演进。产生这种波澜壮阔的区域经济发展图景的原因是什么？是否可以归结为：大国经济模式，工业化、信息化、城市化、全球化动力，社会主义市场经济体制（党的领导+行政体制+市场经济）以及科学发展、和谐社会的治理理念。

现在，《指导意见》更是站在时代的高度，进一步指出推进长三角地区改革开放和经济社会发展，“在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用”，要求长三角地区实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，明确提出了长三角定位的“五大变化”：长三角区域的功能定位由我国“综合实力最强的区域之一”提升为“我国综合实力最强的区域”；发展定位“区域一体化进程”由学术概念成为中央政府确定的区域发展目标；产业定位由三二一产业发展序列变为“形成以现代服务业为主的产业结构”；制造业定位由“全球制造业中心”提升为“国际先进制造业基地”；长三角的区域范围由原来的江浙沪“16城市”扩容至“上海、江苏和浙江的全部区域”甚至更广。

二、长三角的体制特征以及历次协调区域整合尝试的经验教训

一般认为影响区域整合的力量包括了三个层面：一是市场经济，是市场的主体企业；二是行政体制，是政府。这两股力量各自都有自己的驱动力，前者为利益，后者为政绩。第三是企业和政府所嵌入的习俗制度、社会关系网络。

长三角地区行政体制的特征，这里可以简单抽出几条：一是长三角由“行政性、等级性经济”向“网络性、互补性经济”转轨。长三角由两省一市组成，在长三角内部，各级政府普遍存在的政绩指标压力和竞争动力，一方面产生了各城市此起彼伏的发展浪潮，另一方面又增加了经济运行的磨损系数。该区域建制城市的演化路径主要有四个方面：一是撤地设市，强化市领导县体制；二是撤县（市）设区，扩大较大中心城市的都市区的资源配置权限和发展的政策空间；三是乡镇合并与撤乡设镇；四是日益发展的城市跨界需求，引起城市群或大都市地区规划和管理体制的变革。行政区划调整主要受财政利益的驱动，行政区划的调整不仅意味着土地的整合或扩张、城市空间的拓展，同时意味着对更多、更大发展机会的占有。政府间竞争，的确是中国产生统一市场的一个独特的前提条件，但随着经济的进一步发展，由财政分权的“行政性、等级性经济”所带来的缺陷表现得愈益明显，因而必然要求由“垂直型”转变为“水平型”，同质转为差异，等级性转为互补性，单向流动转为双向流动，城市间的协同发展变得十分重要。

二是上海作为“追求GDP的城市”与“世界第六大城市群核心城市（世界城市）”的双重角色。在长三角地区，上海一方面是“追求GDP的城市”，另一方面，如果将长三角放在全球产业分工体系中，上海则又肩负着努力成为“世界第六大城市群核心城市”或“世界城市”的重任。现阶段，上海则仍然主要依赖于技术进口来支撑产业新高地的形成，与地区内其他城市进行竞争，显现出城市间产业差异性不足。很显然，上海城市功能定位的深入和到位，对于推进长三角地区的发展具有不可替代的作用。

可以说，行政体制对长三角地区区域整合的影响是复杂的。一个明显的现象是：为什么在上个世纪后十几年长三角地市一级行政区划变动有所作为，而过去和现在省际之间的协调则显得异常乏力？行政体制功能的滞后性使得竞争加剧，造成城市间产业结构雷同、区域内资源要素缺乏流动性、环境和生态承载力下降，使长三角地区整体实力的提升受到制约。

我国行政体制的组织架构设置，经历过不少尝试，起初有过分大区设置国务院派出机构（即“大区局”）的做法。伴随改革开放，在上世纪80年代初，国务院成立了“上海经济区协调办公室”，针对长三角地区经济发展水平相对较高、区域内城市密度较大、发展水平相对较均齐的特点，尝试加强协调管理力度，以期能够更好地处理长三角区域内省市之间的发展问题。应该说，这对推进当时上海、浙江、江苏三省市经济社会协作起到了一定的作用。但是，由于采取“分灶吃饭”的经济体制，相对突出和强化了省市地方利益机制，试图走出计划经济管理体制的努力受到市场发育严重不足的困顿，省市之间难以找到平衡彼此利益的市场准价尺度，因而使得合作和协调的作用难以正常发挥，在延续了差不多10年之后这一机构于90年代初撤消。

经历了前面两种以行政权力安排和行政组织体系建设为主要内容的推进区域协调发展的尝试，特别是围绕增强企业活力为中心环节的经济体制改革的不断深化，借助市场机制的以横向平等协商的工作机制开始发育，从1997年开始，上海市、江苏省8市和浙江省7市，由各市的发改委和负责国内经济合作交流的政府机构参加的“长江三角洲经济协调会”，作为一种工作交流机制和自发协调机构应运而生，对于16个城市经济社会发展中的重大问题及时沟通，增强彼此信息互通和行动认同。这一相对松散的组织机制至今也已走过10年，其在加强长三角16个城市在基础设施建设、港口交通规划和物流产业发展、旅游产业规划、金融服务和社会征信系统建设等方面探寻联合合作的有效途径和机制上，取得了不少积极的成果。

三、新形势下上海与长三角如何在区域整合中合作、互动和共赢

针对《指导意见》提出的“把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群”的总体要求，需要加强统筹协调与完善合作机制。而要积极探索新形势下管理区域经济的新模式，则必须“坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，进一步完善合作机制”。

所谓建设“重要的国际门户、先进制造业基地、世界级城市群”，就是要形成长三角地区资金、技术、人才、信息的密集化，成为亚太地区的枢纽，关键是上海要奋力提升为全球城市。芝加哥大学沙森教授指出，看一个城市是不是全球城市，首先是要评估该城市究竟包含和创造了什么类型的“全球化循环回路”。“全球城市是日益增长的特定经济活动的全球循环回路的战略性枢纽。这些循环回路包括法律和会计等专业服务的流动，高层次的技术和管理人员的流动，日益增加的跨国界的兼并和收购，不断扩大的外国企业分公司的网络，以及被统一到全球金融市场里的越来越多的金融中心。”上海作为集聚大量商务活动的网络节点，一方面与全球经济交易活动相连接，另一方面向城市群地区和腹地市场延伸。当然，重要的是我们要看有哪些与全球信息经济有关的活动已经和将要在这座城市里发生？这里有些什么样的公司（无论是外资还是内资）？集聚了什么样的一类人在活动？又有什么样的市场交易和创新在进行？对国家的现代化有什么样的贡献？在哪些方面对全球经济产生了影响力？

而要实现这样的发展蓝图，我们需要在探索区域整合方面明确以下几点：

（1）两省一市与国务院各有关部门应加强合作，团结奋斗，真抓实干，创造性地开展工作。其中上海要有所作为，应当成为区域整合的积极推动者。这一角色包含了两个方面，一是经济的影响力辐射力整合力，二是政府的推进力协调力。衡量它的功能的强弱，是看它的流量规模，有多少资源要素是在此节点上流进流出的，并且在这种流动中实现了资源有效配置和提高了附加值。上海迈向全球城市，和长三角城市群成为名副其实的“世界六大城市群”之一，应是同一过程。

现在区域发展与整合已进入信息化和全球化时代，城市的格局从传统的等级辐射向网络化多方位演化。比如浙江义乌是国际小商品市场，尽管在长三角中的等级地位很靠后，但其城市已具有国际性。上海、苏州、南京等城市，相互间的内部联系实际上可能不一定比它们与外部的联系来得更强。现在的行政体制促使各自大力与外部进行资源要素交换，以形成全球制造业基地，但在城市群内部则构成了互为竞争乃至掣肘的格局。

上海与长三角地区的关系，又可分三个层次：上海都市圈—长三角城市群—长江三角洲地区。其中，上海都市圈层次，是在100公里左右半径内，包括苏州、嘉兴（南通），成为区域整合和一体化的基础、核心。长三角城市群，则是指上海市、江苏的苏锡常宁镇扬泰通、浙江的杭嘉湖甬绍舟台16个城市，其中有一主三副（上海与南京、杭州、宁波）的空间和功能的层次联系。长江三角洲地区，则覆盖了上海市、江苏省和浙江省2省1市的全部区域。《指导意见》界定的长三角地区，包括上海市、江苏省和浙江省，这主要是按照行政区划来划分的，但也反映了区域发展的内在要求，企业集团的经营范围都是跨区域的，他们需要有一个统一的大市场，同时也有利于增强对中西部地区的辐射带动作用。实现长三角一体化，根本上有利于上海建设“四个中心”和具有国际影响力竞争力的世界城市。从世界城市的发展历程看，19世纪伦敦崛起、20世纪初纽约勃兴、20世纪70年代东京发展，皆依托于周边城市群的发展，与周边区域互为依托，共生共荣。上海的发展，必须坚持区域统筹，积极融入长三角，加快一体化建设，为上海“四个中心”和世界城市建设提供区域支撑。

（2）长三角地区经济和空间的演化是一个较长的过程，在不同的阶段可以选择相应的发展模式。未来大约可分三步走：第一步到2010年，基础设施、旅游资源整合阶段。长三角地区的硬件框架逐渐成形，产业发展以生产要素推动和投资推动为主，各地方城市、乡镇拓展开发空间冲动强烈。到2010年上海世博会举办之际，道路交通基础设施，以及商贸、旅游、会展等产业在城市群内得到初步整合。第二步到2020年，产业、环境资源整合阶段。这期间长三角地区内城市继续扩张，人口继续涌入，劳动密集型产业对劳动力的吸纳量逐步减少，资本和技术密集型的产业成为经济的主要构成部分，同时第三产业比重大大增加。随着产业结构进一步升级，城市在外延扩大的同时，内涵或质量的进步也日益明显，长三角地区内产业和空间布局开始趋于合理，尤其是空间发展的均质化。第三步跨度要到2040年，制度整合基本完成。已经接近发达国家的城市群水平，届时城市化率高达70%以上，城市群功能更加复杂化和多样化，第三产业成为经济发展的主要动力，实现了城乡一体化，城市发展从增量唱主角转变为内涵或质量的驱动。

（3）在一些重要领域开展合作与互动以达到共赢。第一，加强交通信息网络建设。虹桥综合交通枢纽工程等项目的建成，有利于长三角地区的紧凑和便捷化。以公路而言，在上海都市圈范围基本上构成了1小时经济圈；以时速200—250公里动车而言，上海至杭州仅需1小时18分钟，上海至南京1小时58分钟，可以构建1—2小时经济圈。通勤圈的建设对于长三角地区的人员流动和社会经济融合作用巨大。通勤圈是随着交通的便捷而变化的，要突破行政区范围，上海周边城市多有连接上海地铁的愿望。第二，推动产业分工与合理布局。培育优势产业群和产业集团，引导推动企业家联盟来营造长三角的合力，现在形成跨地区企业集团的环境趋于成熟，比如通过资本整合，可就上海港及宁波北仑港和连云港范围建立与上海航运中心相匹配的港口经营集团；可以举办上海世博会为契机，组建跨地区的会展公司；还可以成立若干城际轨道交通和高速交通公司；进一步可以扩展至石化、家用汽车等领域。第三，力求跨界治理的有效突破。许多工作都涉及城市之间的规划协调，因此长三角地区的合作与互动，应重视规划的合作与衔接。其他的制度和政策安排，要做到一事一议，实质性地加以推进。比如《指导意见》提出的实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的改革试点，以及探索互利共赢的财政政策、有序推动异地联合兴办开发区等。另外，除了政府的作用，要重视培育民间组织的力量，尤其是在生态建设和环境保护方面。