（四）结构调整的摩擦较大，经济运行呈现相对不稳定性，容易受到外部冲击的影响

　　伦敦、纽约和东京在经济转型中，不仅产业结构发生重大变化，而且收入分配结构、人口结构、城市空间结构等也都随之变化，这使得经济运行呈现相对不稳定性的特征，社会问题日益显现。例如纽约，除失业增加外，制造业工资水平也明显下降。由于纽约缺少像钢铁、汽车、航空等关键产业，其制造生产领域的平均工资从未达到过全美的最高水平。在1970年前后，纽约的平均工资达到相对最高水平，制造生产领域的平均小时工资是全美的101.2%，但到1982年，纽约的制造生产领域的平均工资降到全美平均工资的87.6%。另外，与产业结构调整相联系，在1945-1980年间，约有200万中产阶级居民迁出纽约市，这种人口空间迅速为北上的黑人和拉美人所添补，使纽约日益贫困。由于原有的经济稳态结构被打破，新的经济稳态结构尚未形成，经济系统处于非稳状态，因而对外部影响比较敏感，容易受到外部环境变化的冲击，抗风险能力相对较弱。例如伦敦在经济转型中，一些比较弱的制造业部门在进口价格上涨的情况下，竞争力越来越差，导致大量倒闭和失业。纽约的若干产业部门也是如此。

　　（五）由于转型的成本与收益不同步，均出现了“间歇性”财政危机

　　与传统发展阶段不同，转型阶段的投入主要用于打基础，因此不仅各种要素的投入量大，而且短期内产出效应不明显，转型效益往往呈现滞后性。纽约在经济转型中，由于经济的衰退、公司总部的大量外迁和人口的流失陷入了进退维谷的境地。更为不幸的是，纽约市政府推行了“赤字财政”政策，到1975年11月终于引发了纽约历史上最为严重的财政危机。为此，纽约市制定并实施了多种战略，如工业园区战略、区域经济发展战略，以及振兴纽约外向型服务业等第三产业部门，包括积极发展旅游业，强化纽约的国际中心地位，全面改善该市的投资环境和生活质量，努力使人口、企业回流。经过重组，纽约市的经济于1981年初基本上回到了正常的发展轨道，比预期的1982年提前一年实现预算平衡，到1980年代中期已略有盈余了。东京在经济转型中，也同样带来了财政危机，于1975～1978年间出现了101万亿日元的财政赤字。为此，东京成立了一个专门委员会来研究解决财政危机问题，重点措施是政府裁员、压缩工资，如裁员9255人，包括服务业裁员，征收消费税，减少或取消津贴等。1979年东京财政赤字减少，1981年已转为有31万亿日元的盈余。

　　（六）各城区间发展不平衡

　　伦敦、纽约和东京在经济转型中，总的趋势是制造业部门收缩与服务业部门扩展，这对中心城区与外缘城区的影响是不同的。尽管中心城区在经济转型初期也会受到较大的影响与冲击，不仅有工厂关闭和外迁，而且也会有制造业公司总部外迁及中产阶层人士移居郊区等，从而导致内城衰弱的情况。但随着经济转型的不断深化，大量服务业，特别是现代服务业重新集聚到中心城区，其中最为典型的是纽约的曼哈顿。生产服务业的聚集、交通通讯手段的更新，强化了曼哈顿所固有的高度集聚性、高度枢纽性、高度便捷性和高度现代性等特征，使曼哈顿成为当之无愧的纽约市、纽约大都市区以及全美经济乃至世界经济的核中之核。而另一方面，纽约市外缘的其他四个城区经历了真正的衰落，制造业的衰退与迁移对其影响是最大的。

　　三、上海与三大都市经济转型异同点比较

　　上海当前的转型发展，与三大都市当时的经济转型相比，在发展阶段、城市属性以及外部环境条件等方面，既有共同点，也有较大的差异。或者说，与有些城市有类似处，而与另一些城市又有所不同。通过与三大都市经济转型的异同点比较，从它们经济转型的过程及其实际效果的经验考察中，我们可以找出上海转型发展可能面临的有利因素或不利因素。

　　（一）城市转型的国家背景

　　一个城市在经济转型时，其国家发展处于一个什么状态以及在国际上的地位变化，对其是有较大影响的。纽约与东京在经济转型时，其国家发展均处在上升期，国际地位不断提高，居于全球前列。伦敦的经济转型，则处于英国国际地位逐步下降的背景下。显然，在一国的国际地位不断上升，并具有相当话语权的背景下，实行城市转型有诸多有利条件，如国家更希望将这些城市发展列入国家战略予以支持，国家的日益高涨的声望也有助于这些城市更多地吸引世界资源集聚，从而会给城市转型发展注入强大的推动力。目前，我国经济经过持续的高增长，已形成世界第二大规模的经济体，并且国际经济地位迅速上升，显然这对上海转型发展是十分有利的条件。

　　（二）城市转型的国内背景

　　伦敦、纽约和东京在当时经济转型中，其国内经济发展水平均已达到相当的高度。例如，日本在1950～1970年代末已进入重化工业为主的工业化中期阶段，自20世纪80年代则开始转向后工业化阶段。因此当三大都市在经济转型时，其国内的服务业发展也已达到相当的水平，其比重相差不是很大。而且，在全国范围内，服务业发展的制度环境制约也较小。在这种情况下，三大都市的经济转型中服务业部门的发展，在相当程度上是由于吸引了外来服务企业的集聚所致。显然，这是十分有利于其转型的。与此不同，我国目前尚处在工业化中期，服务业发展水平普遍较低，且存在较多制度环境的制约。相比之下，这对上海转型发展是不利的。

　　另外，国内区域经济结构的状况对城市转型也有较大影响。英国的经济发展是一种自然演进的过程，区域经济结构比较平衡。因此，国内区域经济结构对伦敦经济转型的影响不大。与此不同，在美国区域经济结构演变的历史上，从19世纪初到20年代，东北部繁荣一时；19世纪70年代到20世纪初，中西部城市又脱颖而出。二战后，特别是新科技革命兴起后，高科技产业所占比重逐渐加大，西海岸得以长足发展，“阳光带”城市成为美国区域经济发展的崭新增长点。相形之下，东北部和中西部这两个老工业区却增长乏力，被人们相应冠之以“冰雪带”的称谓。美国这一时期全国区域经济结构的调整对纽约也产生了很大的影响，使纽约的传统地位受到一定的削弱，并日益受到西部大城市的挑战，从而在一定程度上加深了纽约经济转型中的摩擦与冲击力度。当前，我国也正处于区域增长格局大变动之际，并已形成“西高东低”的态势，国内城市竞争也趋于白热化，这将给上海转型发展带来较大的影响和冲击。

　　（三）城市功能条件

　　通过三大都市经济转型的比较分析，可以发现，相对单一的城市功能有利于城市的转型。纽约是国际大都市，但不具有首都功能，与东京、伦敦相比，城市功能相对单一。同时，纽约从发展伊始就充分考虑本身的资源优势，扬长避短，不追求大而全，特别是没有重点发展重化工业，因此城市的发展并没有遇到严重的资源约束和城市病。而且，纽约与美国其他大城市的间断性不强，加上与周边城市的合理分工，所以纽约在经济转型和城市变迁中遇到的问题与困难相对伦敦、东京要少。上海与纽约一样，也不具有首都功能，更多的是经济功能和文化功能，这在一定程度上有利转型发展。但与伦敦、东京类似，上海曾是制造业基地，制造业门类齐全，重型化程度较高，城市发展遇到较严重的资源约束和城市病，从而加大了转型发展的难度。

　　（四）城市转型的作用机制

　　三大都市在经济转型中，市场机制始终是推动其转变的主导力量，而政府的政策干预是实现转变的有力保障。在三大都市经济转型的过程中，政府自始至终没有明确提过“增长方式转变”的话题，基本是顺应市场规律的调整。尽管如此，在经济转型中面临产业调整、失业，以及财政危机时，政府也都通过制定城市战略规划、环境保护法规、产业扶持政策、社会保障措施等进行有力的引导和扶持。特别是日本政府，在东京发展为国际大都市的过程中扮演了强有力的角色。由于政府的积极作为，东京的产业结构在由制造业向生产服务业转变的过程中，没有出现类似伦敦、纽约的城市经济衰退。即便在市场主导力量很强的纽约经济转型中，纽约市政府在制造业领域也大力扶持高新技术产业的发展，对高新技术产业实行房地产税减征5年计划（前3年减50%，第4年减33.3%，第5年减16.7%），免除商业房租税（前3年租税全免，第4年免66.7%，第5年免33.3%）。同时，纽约还实行了城市工业园区战略，主要表现在“袖珍工业园区”（依托该市基础设施完备但被废弃的小区，利用联邦资金建设商业大楼，租给小型制造企业，巩固纽约经济结构多样性的传统优势）和“高科技产业研究园区”（利用纽约市众多的大学、研究机构和企业的综合优势，研究开发高科技产品，以适应后工业化城市经济结构变化的新趋势）。为促进服务业发展，纽约市政府实施了曼哈顿优惠能源计划（期限12年，前8年电费减少30%，以后每年减电费20%）。而对于资本密集型产业能级提升，则通过对外投资兼并收购海外企业等方式，将这些边际产业向外转移，以实现产业结构的调整。

　　上海在转型发展中，政府的积极引导和扶持具有得天独厚的优势，有助于克服转型中可能出现的社会经济震荡。但问题是，政府如何在顺应市场规律的前提下，实行积极引导和扶持的政策措施。同时，政府要转变职能，减少直接干预，充分发挥市场规律的作用。

　　（五）城市转型的主要路径

　　纽约、伦敦、东京的发展都曾面临“城市病”的困扰，直接阻碍其产业调整和重新布局。因此在经济转型中，都把产业结构调整与城市空间结构调整有机结合起来，将单核中心转变为多核中心，从而为产业结构调整提供了有力的保障。实践证明，这是一条城市经济转型的有效途径。可以说，没有空间结构的转变，就不会有增长方式的转变。伦敦作为最早形成的国际大都市，也最早遭遇了“城市病”的困扰。它们最先认识到，由工业化带来的城市化发展并不能任其自由发展，必须进行科学规划、合理引导。之后，纽约、东京、巴黎等众多大都市都效仿伦敦，通过编制城市规划来引导城市空间结构的调整，推动经济增长模式的有序转变。

　　上海已充分意识到在转型发展中城市空间结构调整的重要性，并已采取措施实施郊区新城建设。这一发展方向无疑是正确的，问题在于要注意产业结构调整与城市空间结构调整在时间上的有机衔接。如果城市空间结构调整滞后，上海将丧失为产业调整提供支撑和保障的时机。因此，必须加快郊区新城建设步伐，推动增长模式和产业结构的有序转变。

　　（六）城市转型的区域条件

　　一个大国难以摆脱由轻工业向重化工业再向后工业阶段过渡的工业化路径，但一个城市可以跳过重化工业阶段直接进入后工业化阶段。这里的关键因素是中心城市与周边城市的分工合作。纽约依据自身的资源特点始终没有发展重化工业，伦敦和东京虽然经历了重化工业阶段，但都在重化工业阶段的中期而非后期提前完成了向后工业化的转变。这种跨越式发展模式的实现，离不开大都市圈的协调发展。伦敦、纽约都市圈形成于20世纪50年代，东京都市圈形成于20世纪70年代。都市圈内合理的产业结构和区域分工格局，可以突出中心城市的资源优势，延长其产业链；可以通过周边城市工业的发展为中心城市生产者服务业发展提供市场空间；可以缓解中心城市发展中产生的“城市病”，等等。例如，金融和生产者服务业在纽约的高度集聚，得益于纽约与周围城市合理的功能分工和产业链协作。在纽约都市圈中，纽约的金融、贸易功能独占鳌头，费城主要是重化工业比较发达，波士顿的微电子工业比较突出，而巴尔的摩则是有色金属和冶炼工业地位十分重要，同时，还有华盛顿的首都功能。纽约市一直十分重视与周边地区的关系，将公司总部作为加强这种联系的纽带，通过发挥大都市的整体优势来加快市区的振兴步伐。上海处于长三角城市群之中，并作为其核心城市，与纽约、伦敦、东京相类似，对转型发展是十分有利的。但由于行政区划的分割，上海与周边城市的分工还不尽合理，产业链协作也较弱，存在一定程度的同质化和过度竞争，不利于上海转型发展。因此，上海要实现转型发展，不容忽视同周边地区和城市的关系，必须积极参与和推动区域合作，加快长三角城市群建设，并发挥其核心城市作用，与周边城市形成合理的产业分工，为上海生产者服务业的快速发展、产业链延伸、人口密度的下降等提供保障。

　　四、三大都市经济转型的启示

　　（一）谨防“转型综合症”

　　伦敦、纽约、东京在经济转型过程中，都发生了与以往根本不同的重大变化，经济系统的稳态被打破，甚至出现较大经济波动。在这种情况下，很容易患上“转型综合症”，具体表现为：（1）因经济增长速度减缓或增长明显下滑，经济地位下降，形成严重的失落感，甚至焦虑惑；（2）因经济转型中存在较大的不确定性，或转型最终结果的预期不确定，心里没底，从而对转型前景感到迷茫、对当前开展的工作感到不踏实；（3）因经济转型中成本投入与收益获取的不同步，难以在短期内见效，容易对已采取的政策措施产生疑惑，从而在工作中摇摆不定；（4）因经济转型中出现许多新情况和新变化，而传统的思维惯性和工作方式难以适应，过去行之有效的办法难以有效应对，感到束手无策，或者是急病乱投医。在经济转型初期阶段，这种“转型综合症”在所难免，但必须及时加以调整和克服。

　　（二）守住三条底线，保持平稳转型

　　从伦敦、纽约、东京经济转型过程看，经济波动是不可避免的。保持转型的相对稳定，避免出现经济严重恶化，关键是守住三条底线：（1）保持社会总就业水平增长，每年都有净增就业岗位，特别是保证较高的毕业大学生就业率；（2）保持实际收入增长，且实际收入增长水平不低于全国平均水平；（3）保持财政收入增长，不出现严重的财政危机。只要守住了这三条底线，就能保持较平稳的转型发展。

　　（三）观察四个主要标志，衡量转型发展的进展

上海作为迈向国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市的城市，经济转型发展主要表现在四个维度上：（1）城市功能高度化，具体反映在枢纽性大平台建设、资源要素集聚与扩散的流量规模、功能性机构的集聚程度等方面；（2）经济结构合理化，具体反映在产业结构、投资与消费结构、收入分配结构、企业所有制结构、城市空间结构等优化方面；（3）运行质量集约化，具体反映在财政收入、经济效益、创新成果、节能减排、居民收入、就业等方面；（4）发展环境优质化，具体反映在市场环境、生态环境、生活居住环境、人文环境、社会环境等方面。通过观察这四个主要标志，衡量与判断转型发展的进展情况，从而制定相应的行动计划，明确阶段性目标，逐项落实。

作者简介：周振华（1954-）：浙江上虞人，经济学博士，研究员，博士生导师，上海市人民政府发展研究中心党组书记、主任，上海市经济学会会长。

文章来源：《科学发展》2011年第10期