如何化解特大城市成长的烦恼 ——“2014中华学人研讨会”聚焦国际大都市、人口与未来发展

　　世界几乎所有的大城市都在经历迅速的人口老龄化。要建设可持续发展的大都市，就需要考虑到这一人口结构变化。世界卫生组织针对人口老龄化，提出了建设关爱老龄化城市和社区的全球公共卫生战略，把图示的各大要素列为健康老龄化的基本框架。

　　城市化或许是我们这个时代最大的特征。城市，特别是特大城市承载着越来越多的人口、资源环境压力和发展机遇，未来国与国之间的竞争也更多体现为城市或城市群之间的竞争，而要在竞争中取胜，很大程度上取决于对城市发展规律的把握。有鉴于此，由上海海外联谊会和上海市欧美同学会·上海市留学人员联合会共同主办的第九届“2014中华学人与21世纪上海发展”研讨会把主题聚焦于大都市、人口与未来发展，诸多国内外城市课题研究专家奉献了他们的思想成果。本刊发表本次研讨会与会专家的核心观点，希望能引起更多人对我们生活的家园——城市的关注。

　　——编者

　　主办者的话

　　人口问题是战略性的问题，直接关系到上海经济社会发展的全局，实际上，上海目前亟待解决的产业结构、城市功能、发展动力等方面的突出问题，都与人口规模、人口结构、人口素质等密切相关。

　　随着改革发展的不断深化，人口问题的基础性、先导性作用将越来越突出，必须因势而动、顺势而为，率先探索符合特大城市特点和规律的新路子，研究科学管控人口规模、合理控制人口总量、优化人口结构、促进人口有序流动，逐步形成与上海经济结构、产业结构升级相匹配的人力资源结构。因此，本次研讨的主题，既具有服务当前的现实意义，更具有关系长远的战略意义。

　　沙海林（上海市委常委、统战部部长、上海海外联谊会会长）

　　本届研讨会的主题是“国际大都市、人口与未来发展”，选择这一主题具有非常重要的现实意义，目前上海处于加快建设国际经济、金融、贸易、航运四个中心和现代化国际大都市的关键时期，处于创新驱动、转型发展的攻坚阶段。同时，上海已经步入老龄化社会，人口规模不断扩大，上海要继续当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者，不断提高城市核心竞争力，迫切需要解决老龄化的创新和社会保障问题，迫切需要解决如何吸引人才的问题，迫切需要解决人口空间布局问题，从而为上海城市可持续发展提供强有力的支撑。

　　吴启迪（上海市欧美同学会·上海市留学人员联合会会长）

　　努力推进以人为核心的新型城镇化

　　国与国之间的竞争，也已经越来越表现为中心城市及其城市群的竞争，以特大城市为主的城市群的发展程度，不仅体现一个国家参与经济全球化的程度，更直接影响一个国家的国际竞争力。可以说，当今世界，是一个正在城市化的世界，目前，全世界已有一半以上的人口居住在城市，发达国家有80%的人在城市生活，预计到2030年，全世界将有60%的人口居住在城市，而发达国家的城市人口比例将会更高，21世纪因此被许多专家称为城市世纪。

　　今年3月发布的我国国家新型城镇化规划（2014年～2020年），明确提出走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路。借此机会，我就特大城市人口与未来发展问题谈四点看法，供各位参考。

　　第一，努力推进以人为核心的新型城镇化，建设更加包容的特大城市。我们要以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，建设包容性城市。

　　第二，努力推进特大城市的低碳和可持续发展，建设更加宜居的特大城市。

　　第三，努力发展一批效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑我国经济增长，促进区域协调发展，参与国际竞争合作的重要平台。

　　第四，进一步对外开放，进一步解放思想，促进国际性人才在特大城市的集聚。

陈竺（全国人大常委会副委员长、农工党中央主席、欧美同学会·中国留学人员联谊会会长）

　　化解未富先老

　　在任何国家，人口老龄化都是一个不可避免的、随着收入增长必然发生的现象，但是中国的特殊挑战在于，它不是按照经济发展水平等比例地老龄化，而是在收入较低的水平上进入老龄化的阶段，所以会遇到比其他国家更复杂的问题。

　　今年各省陆续开始实施单独二胎。这个政策的实施，是希望把总的生育率提高到1.6。较长时间处于低生育水平就会改变年龄结构，劳动年龄人口较快增长，但是到一定的点上就开始停滞下来，老龄化加快，接着就是负增长。中国已经在经历这个过程。2010年第六次人口普查的数据显示，劳动年龄人口即将到达峰值并在此后开始下降，因此中国已出现比较明显的“未富先老”。从联合国的数据看，2010年中国65岁以上的人口比重是8.9%，而其他发展中国家平均只有5.3%。

　　从长期趋势看，人口的老龄化是不可逆转的，我们改变不了中国先老的特征，但是唯一可以改变的就是未富的特征，我们必须要保持持续的经济增长，在未来能够如期进入高收入国家的行列。假设到2020年，我们能够接近或达到人均GDP1.2万美元，进入到高收入国家行列的话，那么中国的年龄结构和发达国家相比，参照系就变了，我们在年龄上就还有优势。但前提是必须要进入到高收入国家的行列，必须保持发展。

　　如何保持适度的经济增长速度？这还是要从提高生产要素去提升增长能力，就是李克强总理讲的改革红利的概念。通过改革产生红利的领域有：

　　第一，生育政策还有调整的空间。计划生育国策不等于独生子女政策，今后还可以继续逐步调整和完善生育政策。

　　第二，推进农业转移人口的市民化，把农民工变成市民。这样劳动力供给的潜力就得到充分发挥。

　　第三，加快经济发展的方式转变。要从要素投入驱动型的经济增长模式转向生产率提高创新驱动的经济增长模式，其中生产率的贡献必须占到80%。

　　总之，如果我们有一个合理提高劳动生产率的改革，有一定的改革促进要素生产率的提高，通过培训和教育提高人力资本，加上适度的生育政策的调整，就可以带来实实在在的增长率的提高，解决中国未富的问题，从而化解先老的问题。

　　蔡昉（中国社会科学院学部委员、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）

　　建设“老年人友好型城市”

　　老龄化问题是一个挑战，但是如果换个角度看，是我们社会没有能够及时地进行变化来适应这样的人口结构。

　　解决老龄化问题，很多人会首先想到从经济着手。但经济并不能解决所有的问题，譬如老年人的健康,世界卫生组织希望人到一定年纪之后身体机能仍然可以正常运作，让他们能够做自己想做的事情。一个城市中，如果老人有好的健康状况，那么他们就可以继续带来经济方面的贡献。

　　世界卫生组织为此推出的一个行动项目，叫“老年人友好型城市”，首选了30个城市，要求在户外环境、建筑、交通、无障碍化以及参加社区活动等方面都能满足老年人的需求。

　　入选城市之一的纽约市的做法是，先通过访谈了解对老年人来说什么是友好的做法，譬如很多老人提出座位不够、厕所不够。纽约在问卷中提到了更多的问题，如你想通过什么方式来帮我们建设老年人友好城市？现在可以在纽约看到，如果某家商店挂牌标示已参加老年友好城市项目，老年人就可以（不必购物）使用这家商店里的厕所。这其实是一个双赢的做法，一方面大大增加了可供老年人使用的厕所，另一方面，进入商店的老年人就成了这些商店的潜在客户。另外纽约有27个区域被改造设计成为步行区，更适宜老年人的行走，对于当地的老百姓也是更加宜居更加方便的社区。

　　有人认为有这么多老人是一个很大的负担，但是换一种想法，他们也可以成为很大的人力资源并可以增强社会的凝聚力。

　　面对老龄化社会，企业的战略也要作相应调整，成为老年人友好型企业，我觉得如果忽视老年人，忽视老龄化社会的现状，这些企业就会失去很多商机。

　　约翰·比尔德（世界卫生组织老龄化和生命历程部主任、教授）

　　建设紧凑型多中心特大城市

　　为什么特大城市的人口增长以及引发的交通拥堵和空气污染成为特大城市成长的烦恼？推动特大城市快速增长的有两只手：一是市场，一是政府，两只手都在推。

　　从市场的角度来看，特大城市具有规模经济与集聚经济的优势，对人口与经济活动有强大的吸引力。东亚的特大城市，如日本的东京，韩国的首尔尤其如此。在中国等政府配置资源较多的国家，特大城市在获得政府配置的资源方面有较大优先权。

　　政府直接控制特大城市人口增长，短期内是有效的，但是从长期来看，人口越是不流动，特大城市与其他城市及农村地区的收入和发展机会差距越大，外来人口迁入的激励也就越大。当然，这样做也会影响特大城市的创新活力。所以，控制特大城市人口增长，我们要很好地平衡政府与市场两只手。

　　另一方面，减少特大城市成长的烦恼，还可以从空间布局上推动城市的宜居与可持续增长。首先，要推动紧凑型城市的规划与建设。实际上上海年税收超过亿元的“亿元楼”最集中的地段是淮海中路、南京西路和徐家汇等，都是非常紧凑的地方。日本在建设紧凑型城市方面有很多值得我们学习借鉴的地方。实际上，紧凑型城市有利于发展更便捷的公交，减少对私家车的依赖，交通反而不拥堵。如东京、香港等紧凑型城市现在都不拥堵。

　　其次，我们要建设多中心城市。如果一个特大城市只有一个中心，就容易发生拥堵，多中心就会好一些。例如上海与纽约、伦敦和墨西哥城相比，单中心的特征更加突出。所以我们要加强郊区新城的建设。要推动就业与居住空间的融合，中心城区要有更多的居住空间，郊区要有更多的就业空间，避免长距离上下班通勤。另外，要建设与完善上海中心城与各郊区新城之间的大容量快速轨道交通联系。

　　左学金（上海社会科学院研究员、上海市政府参事、上海市欧美同学会常务副会长）

　　中国城市可持续发展可以做得更好

　　“城市可持续发展指数”是哥伦比亚大学、清华大学和麦肯锡一起合作的一个项目。这个指标体系是4年以前开始的，我们的想法是通过更多的数据，用更科学的方法展开更多围绕城市的讨论。这个项目从2005年一直到2013年，目前有中国185个城市参加，有一线、二线城市，还包括一些县级市，覆盖的人口占到全国的40%。

　　这个数据库有23个指标，包括就业、医疗、教育等社会层面的指标，也包括空气污染、工业污染、废水处理等环境方面的指标，还有我们的投入，比如公共交通的投入、公共绿地等。

　　基于我们采集的数据，从2008年至2011年，中国这些城市在可持续性方面每年都在进步，平均是3%，幅度不大，但确实是在进步。从分项社会指标看，这个期间养老保险和医疗保险覆盖率有很大的提高，经济方面也有很大的改进。

　　从这些数据当中我们发现，中国的发展模式在帮助老百姓的生活水平提高到某一个程度后就停止了，这个门槛大约是人均GDP1万元人民币。我们也看到其他一些轨迹拐点，比如说人口超过450万，每平方公里人口密度超过8000人之后，原先的规模经济效应就停滞了。目前有10%左右中国的城镇人口已经过了这个点，对他们而言需要新的模型。

　　另外还有两个指标，就是外国直接投资如果超过30亿美元，和流动人口超过总人口的30%，原来的可持续发展模式也会失效。目前有五大城市已经跨越上述指标，这五个城市是深圳、上海、广州、北京和杭州，过了这个点之后需要新的模式，这就是现在面临的挑战。

　　对于中国城市可持续发展的建议是：处于经济发展初期的城市更有大幅度提升可持续发展水平的可能；要采用更加整合的战略。小城市和大城市必须合作，而不是非此即彼，在一个城市群当中，大小城市之间的合作既有利于大城市，也有利于小城市。

　　华强生（麦肯锡中国公司董事、“城市中国倡议”主席）

　　新型城镇化应更关注人

　　现在大家都在谈论中国的新型城镇化问题。我个人理解所谓新型城镇化，应有这样一些特征：

　　首先应该更加关注人，应该说过去城市建设当中对人的关注度是不够的，这里面有很多的问题，包括户籍问题、农民工问题，也包括城市建设、城市规划，我们过多地去拓展土地，过多地关注建筑，而较少关注这个城市、空间、建筑里面所发生的行为。

　　第二，我们的城市建设过多地把立足点放在城市，而对农村、郊区关注是不够的。

　　第三，快速城镇化的进程当中，我们对自然环境、人文环境、历史环境的破坏都没有最近30年破坏更大，如果不及时扭转，很可能随着经济的增长，城市不断拓展，中国的自然环境、历史文化会毁于一旦。

　　第四，我们的城市规划，城市建设一直是经济主导型的，现在还是这样，而我认为新型城镇化，应该更多转向提高城市市民生活品质为标准。

　　伍江（同济大学副校长、教授）

　　首尔如何医治都市病

　　韩国在1960年代以来经济增长和城市化非常快，经济活动主要集中在首都首尔以及周边地区。1960年代以来，首尔政府一直在控制首都区的人口增长，尝试了很多政策。

　　政府为了处理首都区域人口过度聚集，建立了人口导向的政策措施，将人口从首尔和首都区引导到外区。韩国调控城市的首位度（即最大城市与第二大城市人口规模之比），有一些关键的时间节点。1964年我们开始控制人口，1982年发布了首都区调整和规划法案，根据这个法案，1984年做了一个首都区的管理规划，将首都区域划分为三个区，红色的就是人口聚集区，称为过度聚集控制区，必须控制这个区域内的人口增长。绿色是环境保护区，这个区的设置就是保护环境、淡水资源以及其他的自然资源。黄色区域是人口导入区，政府希望将红色区域的人口导向黄色区域，实施区内人口再规划。

　　其他一些调控法案包括新建商业楼宇、写字楼、工业区等都有数量限制，许可证每3年进行发放，没有拿到配额就不能启动新的工业用地和工业园的土地开发。如果你想建一个大的写字楼，就必须要交过度拥堵费。

　　快速城镇化既带来挑战也带来机遇，我们允许高质量的人才在区域间流动，也通过税收和其他的一些措施来增强城市的服务能力，解决空气污染、交通拥堵等问题。但是并不是通过控制人口本身，而是通过更加精明的一些调控措施，比如收取拥堵费等。

　　金京焕（韩国人居环境研究院院长、韩国西江大学经济学院教授）

　　促进中国快速、亲和与清洁的城镇化

　　我们团队编纂的关于中国城市化的报告显示，中国在过去30年的城市化的政策带来很多好处，但是现在很明显的是这些政策的成本越来越高，现在中国要更加依赖市场来更好地分配生产资料，包括土地、劳动力和资本。中国经济已经发展到一个非常复杂的程度，仅仅靠政府的项目和指令来运行已经不可能了，所以中国更加需要市场。

　　现在的要素市场运营并不理想，表现在土地的城市化发展得太快，劳动力的城市化非常扭曲，而家庭的城市化非常缓慢，这已经带来严重的压力。经济的发展速度已经降低，虽然投资还在增加，意味着在政府主导下的经济效率在降低，而且还出现了社会冲突。

　　我们应该做什么呢？这里只是想给大家分享一些这个报告当中的数据，首先是关于中国劳动力市场的一些数据，在2011年，中国农民工流动人口当中每5个人里面只有一个人是以家庭的形式移民到城市，很多迹象显示这种流动是长期性的。常住人口，如果在人口流动自由度方面中国跟韩国相近的话，中国的经济体量应比现在大25%，城市化率应该是比现在的52%要高，达到59%，而服务业占GDP的比重从44%提高到59%，而人均收入将会提高5%～8%，消费提高3%～5%，这是消费对GDP的比率，原因就是因为劳动力的城市化过程快于或大于家庭的城市化程度。

　　我们知道，中国的户籍政策已经实行了50年，现在必须要被改变，中国的改变方向是对的，但是太慢了。

　　因德米特·吉尔（世界银行首席经济学家办公室发展政策部主任）

　　现场互动

　　提问：紧凑发展是集中力量，而发展新城意味着城市要向外围做分散的发展，这两种力量相对来说有些矛盾，在面对城市问题的时候，这两种力量如何更好地协调？

　　左学金（上海社会科学院研究员、上海市政府参事、上海市欧美同学会常务副会长）：发展新城是因为中心城区过于拥堵，特别是就业人口，我举一个例子，黄浦区有69万常住人口，但是有200万就业人口。69万常住人口中，如果除去老人、孩子和其他就业的，假定50万住在黄浦区，就有150万是从黄浦区以外来就业，特别是从城市边缘到黄浦区上下班，这就造成城市很大的交通拥堵。所以说中心城区要把它的服务业、就业机会分一部分向郊区新城转移。为什么现在郊区新城发展不好，就是因为不紧凑、功能单一，那里只是一个生产的场所，没有办法过日子，小孩没有办法读书，老人没有办法看病，没有办法享受文化生活和社交。如果中心城紧凑了，郊区新城也紧凑了，上海就可以节约用地，提高产出率，提高城市经济转型产业的能级，提高我们的创新能力。

　　提问：我知道您过去20年的研究方向主要是中国和东亚，如果您是上海和北京的参事，您会给我们提什么建议？

　　彼特·罗（哈佛大学设计学院研究生院教授、原院长）：我提的建议就是放松监管，你说的这种建设新城等等，我认为上海已经非常紧凑，管得非常好了，但是灵活度是不够的，要更加开放一点，要保证就业也是可迁移的，并不是迁移人口。其实我觉得环形的城市设置并不是问题，北京的问题是就业中心太过聚集，永远就是在朝阳区和西单，有很多城市都是环型的设置，但是就业设置并不是完全集中在中心，有很多次中心，这样交通的成本和时间就会下降，所以不能只控制住房和住房的居住人口，还要控制就业的分布。

　　提问：上海目前城市人口是2300万，最多就是2700万，如果上海到4000万人口，会碰到什么问题，行还是不行？

王列军（国务院发展研究中心社会发展研究部研究室主任）：上海到底有没有可能承载4千万人口，可以这样来考虑。各个城市都说我们人口超载，资源、环境都超载了，从整个国家的角度来看，还是必须协调好承载力这个问题。有一项研究表明，地方经济所占的比重跟人口所占的比重，我国的这个数据是远远高于其他国家的。在城镇化的过程中，最终要实现各个地区的人均收入或者是人均GDP大概趋向一致。这个目标不能短时间达到，但是至少应该成为我们的目标。

文章来源：文汇报