2015年7月4日，在新京报社主办，中国城市和小城镇改革发展中心学术支持的“重构·睿变——国家战略下的京津冀新区域崛起论坛”上，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁作了开幕主题演讲。以下是李铁主任观点摘编：

　　我今天主要讲一些个人观点，谈谈有关城市发展规律的认识。中央提出三大区域战略，包括京津冀协同、“一带一路”和长江经济带。三大战略实际上都是空间和区域战略。既然是区域战略，离不开两件事儿，一方面是区域间基础设施的连接，包括交通、管道、网络等基础设施的投入和建设，这属于线上的问题；另一方面，产业和要素都要集中在点上，不可能投射到广大的农村，其实所有区域内的点也就是城市问题。所以研究区域问题，离不开研究城市之间的关系、研究点上的问题、研究城镇化的问题，其实根本上就是三大战略和城镇化之间的关系问题。

　　借鉴国际经验需要了解基本国情

　　最近，我参加了一些国际论坛，我经常讲到，与中国最有可比性的还是东亚国家的城市，比如日本东京、韩国首尔等，看他们走过的历程，其中的发展规律可以给我们一些借鉴。首先是人口规模及城镇化规模和速度。人口规模不用多讲，仅我们的城镇人口就相当于韩国总人口的不到16倍。如果按总人口规模，我们是日本总人口的10.7倍，城镇人口是日本总人口的7倍。虽然这些国家都经历过城镇化的高速增长，但我国要在如此大规模的人口基数上考虑很多问题，前置性条件有着根本的不同。

　　看京津冀区域也是如此。作为一个区域，其人口规模是韩国总人口的两倍多，接近于日本总人口，而城镇人口是日本总人口的一半；但是从发展阶段看，差距比较大。总体上，该区域的城镇化水平和韩国有三十多年的差距。当然京、津两市的城镇化水平和日韩差距不大，但是经济发展水平、城市管理和治理水平，与日韩差距至少有二十年。如果再看河北的情况，那差距就更大了。

　　从产业结构看，北京已经和发达国家相当。我们分析发现，发达国家的服务业增加值占GDP比重一般是工业增加值占比的2-3倍，甚至4倍。天津目前大概是1：1，还处在工业化进程中，工业还是这个城市的支撑，城市服务业发展还不够好。河北二产占比更是高达51.1%，服务业发展更弱。我们研究知道，一旦城市发展到一定阶段，会以服务业为主，这不仅会对就业产生很大的影响，而且对产业结构、城市形态等都会有直接影响。

　　基本规律：城市越大，工业外移现象越突出。

　　城市发展到一定阶段，城市工业必然向外迁移，而且越来越远。城市中心地区不会支持工业发展，因为低成本的土地和低成本的劳动力优势已经消失，而且环境污染和噪音一定会给城市带来社会问题。在京津冀，特别是京津两市，工业企业外迁是必然的规律，但是“迁”的方式如何，是通过行政手段还是通过市场手段？北京工业迁出的问题已经基本解决，现在面临的是如何防止工业继续进入的问题，甚至提出低端服务业要外迁。天津怎么办？河北的那些随城市布局而相对分散发展的工业又该怎么办？所以我们认为产业疏解，要从京津冀整体的角度来判断，要用好政府和市场的双重手段。产业在向河北转移的基础上，要研究对河北高污染、高耗能的企业迁出的补偿办法，毕竟是为了保证京、津特别是北京的一汪清水和一片蓝天。京津工业和服务业外溢要有利于周边产业结构的调整。

　　人口向大城市聚集是国际性的规律

　　很多人问，我们到底应该发展大城市，还是发展中等城市，抑或是发展小城市？实际上国际一般规律是人口向大城市聚集。很多人举德国的反例，但德国情况特殊，因为二战后东西德分治，所以德国才走了一条发展中小城市的道路。而我们看日本和韩国，基本上是以特大城市为主。日本东京人口占了全国总人口的10.4%，韩国首尔占了全国总人口的20.2%。我们研究日本、韩国城镇化的时候还发现，人口向特大城市集中的趋势，只有到城市化饱和的时候才会相对放缓，而我们国家目前的户籍城市化率只有39%，常住人口城镇化率才不到55%，远未饱和。所以人口向特大城市集聚是符合国际一般城市化发展规律的。我们现在想人为地用行政手段逆转这个规律，其后果还需要进一步的深思。

　　我们最近用五普和六普的数据分析了中国的大城市、中等城市和小城市的人口增速，发现特大城市、千万人口以上的城市在六普期间相对于五普期间吸纳人口增长率是50.7%，这其中越大的城市增长越快；另一方面，50万人口以下的中小城市吸纳人口也很快，速度为52.7%。而地级城市吸纳的人口偏慢，原因是这些城市过多追求跨越发展，过多追求城市形象。

　　我们知道，京津冀都市圈是由北京和天津两个特别大的都市组成的。现在很多人设想，首都都市圈是不是可以延续到整个河北，产业是不是可以向河北迁移？我们可以和东京、首尔都市圈比较一下，参照日本特大城市的最佳半径，在首都30公里半径的区域内，面积是2247平方公里，如果密度为每平方公里一万人，那该区域总人口应该达到2247万人，但事实上北京30公里半径的区域内才1477万人。日本东京有多个新城都在30公里半径之内，他们认为这是最好的发展区域。如果我们在制定京津冀经济圈的时候，把范围扩大到100公里、200公里之外，这个区域和特大城市辐射有没有必然的联系、成立不成立？这需要我们认真考虑。

　　我们很多人都知道日本的六次《全国综合开发规划》，其重点内容之一就是试图遏制人口向东京集中的趋势。在与日本国土交通省的一个座谈会上，日方向我们介绍这个规划，当时我提出一个问题：“从上世纪六十年代开始制定规划的时候至今，东京的人口是一直上升的，从来没有出现过下降，是什么原因？这个与全国综合开发规划是什么关系？”，日方官员解释，虽然这个全国的国土整治规划已经编制了，但是它对城市发展的约束性不大，毕竟城市开发行为都是市场化的。现在日本又做了中心城区城市再生计划，继续引导人口进入东京都市圈的核心区。这说明日本在市场经济条件下，遵循了城市发展规律，因为人口向特大城市集中才能发挥最好的规模效应。

　　我们再看韩国首尔都市圈，韩国也曾实行过首尔的功能疏解，许多企事业单位迁到周边城市，但是并没有遏制住首尔人口增长的趋势。这次中央政府的搬迁，主要是考虑到首尔离朝鲜太近，经济和军事上不安全。而韩国的新行政首都世宗市，距首尔120公里，公务员们宁可早上五点起床，从首尔坐两个小时班车到那里，下午再坐两个小时班车回到首尔，也不愿意搬到那里去住，因为生活太不方便。

　　京津冀区域有一亿多人口，仅河北就有7000多万人口，其中大部分还是农民，他们怎么完成工业化进程，怎么完成城市化进程？是继续靠河北自身来发展产业，还是依托大首都和天津，依托都市圈辐射来带动完成？京津冀区域发展，如果不发挥特大城市的作用，那么带动河北可能无从谈起。

　　区域路网受行政壁垒影响 市内路网被各种大院切割

　　很多人对京津冀区域的断头路提出质疑。我们知道，中国的基础设施投入是以行政区域为基础来提出申请的，北京要想申请一些项目，需向国家部委申请，再投资建设，除非是国家战略层面上提出的区域性项目建设，否则基本和河北没有什么关系。另外北京也会担心，如果到河北的路修通了，会不会导致资源外溢，会不会影响本地房地产的价值，会不会在一定程度上造成公共福利的流失？这种行政区域壁垒是我们研究中国区域问题非常重要的一个前提。

　　中国的行政区和国外不一样。国外行政区域内的要素是自由流动的，市场要素的配置不受其他因素影响，包括基础设施和人员配置，而中国的区域间、城市间是非常强烈的竞争关系。北京、河北、山东三省市，在公共资源配置、人均占有资源、人均收入水平、公共产品价格上有非常大的差别。在户籍制度下，相对封闭的区域管理导致公共服务的分割和基础设施的分割，也就导致要素单向流入北京。当然我们希望未来的规划会从更高的层面上解决这些问题。

　　很多人把北京道路拥堵归结为“人多”，但我认为中国交通最主要的问题是我们对城市功能的理解有偏差。我们现在的房地产开发模式，形成了一个一个封闭的小区，而过去的各种大院也是封闭的。我们看北京的路网密度，平均每平方公里区域的道路才4.4公里，而其中可能包括的大院和房地产小区的路网对社会还是不开放的。东京是18.4公里，纽约是13.1公里，而这些路是向全社会开放的。我们的路网不开放，导致微循环系统不畅，车都涌入主干道，怎么能不堵车？比如，我家附近修了很多新小区，人口十几万、几十万地增长，路网却没有发生变化，能不堵车吗？

　　我们忽视了路网的建设，不仅忽视了是城市内部的路网建设，而且忽视了区域内的路网建设，区域内路网又可细分，是为大众通行的路网，还是为富人的私家车通行的路网?东京没有多少高速公路，市民出行基本上是轨道或普通的三级公路，但他们这么多的人口，堵车的现象却没我们严重。我们曾经有过一个数字统计，就是东京、首尔城市内地铁长度和郊区的路网密度，我们现在北京郊区的轨道交通路网密度还赶不上这两个城市的零头。

　　我们将大量的精力放在地铁建设上。北京规划的地铁长度比东京、伦敦、纽约都要长很多，但地铁网络和布局是否合理呢？我们知道其他国家的城市修地铁的时候，都选择在人多的地方建，但我们的城市长官凭主观意志决定地铁往哪里修、哪个地方可以发展起来。最后却发现，市场不一定这样发展，所以研究交通恐怕也要认识这个道理。所以，研究城市发展规律，看起来是技术问题，但更重要的是研究如何适应市场化，如何摆脱行政主导的主观发展模式，真正实现以人为本。

　　高端人口一定会需要更多的低端服务人口

　　很多人觉得，人迁出去房价就会下来。可是，人迁出去以后，人均公共福利会增加，房价只会增、不会减，如果核心区人口迁出，减了几百万人口，原先承载这几百万人的空间，是用于搞花园还是搞基础设施？当人口密度下降伴随着基础设施条件和公共设施的改善，恐怕房价会比人口迁出去前还要高很多。

　　当高端人口进来，房价上涨的时候，就意味着这里俨然可以成为一个纯粹的富人居住区吗？错了！高端人口一定会需要更多的低端人口为之服务。欧洲有大量的北非移民、土耳其移民，和我们的外来人口一样。北非移民解决了欧洲高端人口的服务需要。一个富人要有保姆、司机、家庭服务人员，一些白领居住区也需要各种低端的服务。而这些服务人员需要什么样的消费？他们需要在这个地区吃、住、行，为他们提供这些服务的产业会是什么？他们相互之间的消费需求会高端吗？在任何一个所谓的高端区域，一定会吸引大量的外来人口进入，如果没有了低端人口，那高端人口吃什么，喝什么，谁为他们服务？结局就是，当新区解决了人迁出的问题后，这个地区人口会膨胀。而老城区人口也不会下降，反而会有更多的人口补充进来。两个地方人口都不可能减少，甚至会出现总量增加的局面。这就是城市发展的规律，已经被中国和世界上无数个国家城市发展的现实所证明。

　　所以协同发展，总的来说，要解决交通等基础设施的投入问题，要注意特大城市30公里半径的辐射圈，这个规律不能违背。因而，交通设施必须要进一步改善，要设计和建设郊区高密度的各种交通轨道网络，通过交通路网的建设来改善区域间关系。更要注意老城区和新城区之间的关系，不能违背规律。