多管齐下缩小地区差距促进区域协调发展

肖金成

　　现在，区域经济发展面临的问题主要有，一是经济要素跨区域流动的障碍还没有完全消除，二是资源粗放利用的状况仍未得到遏止。此外，生态环境的改善问题也不容乐观。这些问题不解决会影响经济全面、协调和可持续发展。  

　　改革开放以来，我国相继实施了东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域发展总体战略，使各地区的比较优势得到了不同程度的发挥。不过就目前的区域经济发展情况看，其中还存在不少阻碍经济全面、协调发展的问题。这些问题应该怎样解决才能实现经济全面、协调和可持续发展？本报记者专访了中国区域经济学会副秘书长肖金成。

　　区域经济之间差距加大

　　发展过程存在障碍

　　据肖金成介绍，我国目前区域经济的发展速度还比较慢、而且地区差距在拉大，发展不协调。自1999年推出西部大开发战略以来，国家投了很大的财力，动员全社会对西部地区进行支持，基础设施有了很大的改善，退耕还林、还草措施使生态环境有了很大的变化。通过支持基础教育，提高社会福利，使人民的生活水平也有很大改善。这些方面都是西部大开发的成果。之后国家又陆续推出“东北振兴战略”和“中部崛起”战略。国家通过东北振兴战略，使国有企业恢复生机和活力，使资源型城市得到转型，使市场竞争力得到提高。中部地区在我们国家历史上条件是很好的，但到了现代，由于城市少和城市规模小，也就是经常说的“小城市，大农村”，城市化水平比较低。

　　肖金成认为，通过实施这些战略，能够使各个区域在整体上都向前发展。但是这三大战略的侧重是不一样的，所以概括来说，东北主要是希望使它的竞争力提高，中部使它的工业化、城市化水平提高，西部地区，通过基础设施完善，使基本公共服务水平逐步提高。

　　“我国的区域经济之所以发展比较慢，是因为，在发展过程中还存在不少障碍。”肖金成指出。他认为，现在，区域经济发展面临的问题主要有，一是经济要素跨区域流动的障碍还没有完全消除，二是资源粗放利用的状况仍未得到遏止，此外，生态环境的改善问题也不容乐观。这些问题不解决会影响经济全面、协调和可持续发展。

　　改革户籍制度

　　推进城镇化

　　我国区域差距大，农村人口多。推进城镇化既是促进经济快速增长的机遇，也是严峻的挑战。城镇化的基本路径是跨区域的农民工的市民化，正是因为“跨区域”，使现行制度遇到了挑战。农民工作为“两栖人”，为输入地做出了不可忽视的贡献，但当地政府却不愿让他们成为城市的一分子，导致城市化不彻底。保障资金不能跨省转移，使进城打工多年的农民未建立属于自己的社保账户，既没有失业保障，也没有养老保障。如不能把已经转移到发达地区的农民变成当地的居民，不解决长期在城市务工经商的农民的户籍问题和社会保障问题，可能在不久的将来转化为十分棘手的社会问题。

　　对于解决这个问题，肖金成建议，要加快户籍制度和社保制度改革，促进人口空间结构调整。

　　他说，在户籍制度改革方面，应抓紧研究建立有序的准入制，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。农民工权益保障问题看起来很复杂，包括教育、社保、医疗等，但核心是户籍制度问题。户籍问题解决了，相应的社会保障、住房公积金、廉租房、子女教育等问题都能够得到解决。

　　肖金成表示，建立全国统一的社会保障制度是非常迫切的。应尽快研究社会保障全国统筹问题，首先使全体农民工纳入社会保障体系。建议在“十二五”期间在全国推行凡领取工资或现金报酬的职工包括农民工强制加入社会保险的政策，无论是企业缴纳还是职工个人缴纳均进入个人账户，退休后根据缴纳年限和数量在居住地领取养老金。在全国社会保障制度尚未实行之前，首先解决流动人口社会保障资金的可转移问题，不仅个人缴纳部分可转移，企业缴纳部分也要进入个人账户，实现社保账户全国性可转移。

　　改革财政转移支付制度

　　实现公共服务均等化

　　区域经济协调发展还有一个要求就是要实现各地区生产总值比重基本均衡，现在世界上有一些国家能够做到，但目前我国还不可能，因为我国各地区间的自然条件差异太大。不过我们可以追求各地人民有比较接近的生活水平和公共服务水平，这样也才有利于整个社会的稳定，肖金成认为。

　　他表示，要实现这一目标，一方面需要帮助经济欠发达地区加快发展，通过提高当地的产出水平来增加人民的福利；另一方面，就是要通过财政收入再分配来提高经济欠发达地区人民群众包括教育、卫生、社会保障等在内的生活福利水平，保证欠发达地区居民的基本教育、基本医疗、基本设施和基本保障。

　　肖金成指出，我国现行的财政体制不适应基本公共服务均等化的需要。财政体制建立在上世纪九十年代“分税制”的基础上，对东部发达地区仍采取“税收返还”的方式，对西部欠发达地区的转移支付难以满足最基本的需求。而转移支付往往采取专项转移支付的方式，即资金跟着项目走。首先，要一级一级向上申请，再一级一级向下拨付。各部门审批项目时，又往往要求地方提供配套资金。对于欠发达地区来说，资金本来就捉襟见肘，再为中央政府的项目提供配套资金，资金就更为紧张。这种由中央政府各部门按项目分配资金的方式具有很多弊端。一是各部门批项目劳神费力，没有精力抓大事；二是地方政府为了中央政府“这把米”，使尽浑身解数，“跑步（部）前（钱）进”；三是“会叫的孩子有奶吃”，往往需要钱的地区得不到支持，不很需要的地区得到的支持更多。

　　因此，他建议彻底改革财政体制，减少专项转移支付，增加规范性转移支付。根据事权的划分确定年度预算，该支付多少，就支付多少，不需要再跑步前进。

　　建立生态补偿机制

　　开征生态税

　　我国生态退化问题已经相当严重，并有日益加重的趋势，直接威胁到我国社会经济的协调、可持续发展。西部地区是我国生态退化最为严重的地区，造成西部地区生态退化的原因是不利的自然条件和不合理的人类活动。因此，要想区域经济协调发展，还应构建生态补偿机制，共同维护人人共享的生态环境。通过自己多年的调查，肖金成建议应该开征生态税。

　　肖金成表示，生态补偿机制建立的难度很大。一是生态补偿的理论尚不完备，岂今理论界尚未形成共识，还存在很多分歧；二是生态补偿标准难以确定。如水资源补偿机制是按照水资源数量还是按水的质量，抑或二者都须考虑；空气质量的测定在技术上已不成问题，但质量好坏不一定完全取决于上游地区，和自然界尤其是大气环流存在非常密切的关系。三是受益对象难以确定。是由下游地区的所有居民承担补偿责任还是由企业承担？四是补偿对象是上游地区的政府还是全体居民？等等。

　　肖金成认为，“十二五”期间应该加强研究和试点开征生态税。企业按资产纳税，个人按收入和不动产纳税。通过征收生态税建立生态补偿基金，用于提高欠发达地区人民的生活水平。凡生态受益对象明确的地区政府应对生态提供地区的政府签订协议按照一定的标准给予补偿。

　　双管齐下

　　促进区域经济协调发展

　　肖金成表示，区域经济发展差距是自然、历史、经济综合的结果，具有一定的客观必然性，因此解决起来具有长期性。同时，区域协调发展也是相对的，不同地区发展条件的差异，有的是可以改变的，有的特别是自然条件是难以改变的，要使各区域经济发展总量大体相等是不现实的。所以，缩小区域经济发展差距不能只注重经济总量，还要注重不同区域间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化，使不同区域的人民生活水平的差距不断缩小，是比较切合实际的要求。

　　他指出，面对差距拉大，解决的办法应该是双管齐下：一是作为政府，要对发展慢的，比较落后的地区，给予强力的支持。另外，还要引导生产要素跨区域合理流动。鼓励欠发达地区的人口向发达地区流动。这是缩小区域差距的一个重要方面。

肖金成认为，自然条件落后地区的经济发展不但要追求分子的扩大，也可通过分母减少的办法，使人均水平得到提高。对于一些不适合发展的地方，引导居民向外转移。转移出一部分人，留下来的人支配的资源就多了，他的收入就会提高。这样一方面能够改善生态环境，另一方面，通过人口的流动，使人口流动到发展潜力大的地方，流动到比较发达的地区，这样使整个人地关系的矛盾就缓和了。从目前来看，不能不说发达地区达到了很高的现代生活水平，而落后地区现在还处于非常困难的境地，这就需要中央政府提供一些大的财力的支持，比如实现基本公共服务的均等化。另外东部发达地区，应该从全国一盘棋的角度出发，从先富帮后富的角度，支持欠发达地区的发展，最后达到经济整体的协调、可持续发展。

文章来源：《证券日报》（京）2010年03月16日