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制约经济发展方式转变的深层矛盾及其影响路径[续]
张玉台
■国务院发展研究中心“应对国际资源环境变化挑战，加快我国经济发展方式转变的理论与政策研究”之一：新形势下我国经济发展方式转变的战略重点
制约我国经济发展方式转变的深层矛盾主要包括资源和要素价格扭曲、社会性规制不到位、基本保障和公共服务不完善以及国有企业现行制度安排存在缺陷等。这些矛盾与其所导致的经济发展方式问题相互缠绕、交织在一起，错综复杂。推进经济发展方式实质性转变，需要准确把握这些深层次体制性根源，深刻分析其影响经济发展方式的路径，找到关键环节，进行重点突破。
我国经济发展方式存在的内外部经济不协调、储蓄与消费关系不协调、传统竞争优势减弱的同时技术进步推力不足、资源环境压力持续增大、经济发展与社会发展不协调等问题，既与我国的发展阶段有关，也与我国的国情特点有关，但最关键的，还是与我国经济体制存在的缺陷有关。因此，要推进经济发展方式实现实质性转变，最重要的，就是要准确把握这些深层次体制性根源，深刻分析其影响经济发展方式的路径，找到关键环节，进行重点突破。
研究分析导致我国现行经济发展方式上述五个方面问题的体制性因素，可以发现，每个问题都不是由某个单一的体制性因素造成的，而是由多个体制性因素共同作用的结果；而每一种体制性因素，也不仅是构成一个经济发展方式问题的原因，而是构成多个问题的原因。换句话说，经济发展方式的多个问题与导致他们的多个体制性因素相互缠绕、交织在一起，错综复杂。为了叙述的方便，下面我们首先说明制约我国经济发展方式转变的四个主要的体制性因素，然后分析这些因素与经济发展方式问题的因果关系及影响路径。
一、制约经济发展方式转变的四个体制性因素
（一）资源和要素价格扭曲，未能充分反映其稀缺性和市场供求状况
我国大多数自然资源的人均拥有量低于甚至远低于世界平均水平，然而其价格却低于国际一般水平，远没有反映出我国自然资源的稀缺性。我国矿产资源总体上人均储量低，相对贫乏，但长期以来却普遍存在矿产资源税费过低甚至被无偿开采的现象。我国土地资源尤其是耕地资源异常珍贵，但长期以来土地价格被低估、土地资源被粗放使用的情况却十分普遍。直到现在，在一些地方的招商活动中，还常常出现低地价或者实质上的零地价现象。再比如，我国水资源不仅总量不足，而且时空分布相当不均衡，但长期以来由于缺乏健全的水资源管理和价格形成体制，致使水资源低价甚至零价格的现象普遍存在。
导致资源和要素价格扭曲，未能充分反映稀缺资源供求状况的原因，概括起来讲主要是改革不到位，价格形成机制不健全。具体主要有：产权制度不完善，产权界定不明确，有些资源甚至存在所有者缺位或虚位的问题；资源税费制度不合理，税种不完善，税费标准低，不仅难以反映资源稀缺状况，也难以补偿资源开采对环境的破坏，不利于形成绿色生产方式和绿色消费模式；各级政府对稀缺资源都有较大的控制力，一些地方政府往往根据地方生产总值和税收的增长以及政绩工程的需要，以低于市场供求的价格出让资源；等等。
（二）社会性规制制度不完善、政策执行不到位
在市场经济条件下，一方面要充分发挥市场机制的作用，努力将价格和激励政策搞对；另一方面，在存在较大负外部性的地方，需要充分发挥政府社会性规制政策的作用，使得企业生产经营对外部环境的消极影响，比如对空气质量、水质、土壤的影响，对居民的噪音干扰，等等，内化为企业的内部成本。只有这样，才能调动企业治理污染的积极性，也才能够给污染受害者以适当补偿。而我国长期以来不仅规制制度和政策不完善，且由于种种原因，特别是在现行的中央地方财税体制和干部考核管理体制下，对既有规制政策的执行往往也不到位，导致企业生产经营对环境和生态的影响没有充分内化为企业的成本，使得企业私人成本严重偏离其社会成本。对产品质量安全的规制不到位也有类似的效果，降低了企业的成本，增加了社会的成本。
（三）基本保障和公共服务制度不完善，体系不健全
现代市场经济条件下需要政府发挥作用的另一个重要领域，就是面向全体居民提供与经济发展水平、国情特点相适应的、均等化的基本保障和公共服务，包括基本养老、基本医疗、基础教育、基本居住条件、就业服务等。国际经验充分证明，适当的基本保障制度和保障水平，不仅是提高社会总体福利水平、维护社会公正与和谐的需要，也是扩大国内消费、提升人力资源素质、促进可持续发展的需要。我国在这方面主要存在两个问题一是制度不完善，城乡之间、区域之间、不同群体之间不仅制度不同，而且标准差异较大，碎片化现象严重，制度之间衔接性较差。二是标准低，与我国经济发展水平的提高和国家财力增强的状况不相适应。
（四）国有企业现行制度安排存在缺陷
由于历史和体制的原因，国有企业往往占有大量的国有资源，既包括矿产资源、土地资源、水资源、频道资源等物质资源，也包括国家信誉、品牌等非物质资源。在比较完善的市场经济条件下，这些资源都是有价的，不论是国有企业还是私营企业，都应当通过竞争有偿获得，而相应的收入应当进入国库，用于改善全体人民的福利。但在我国现实情况下，国有企业一方面以远远低于市场价格的成本甚至是零成本获得这些资源，形成竞争优势，获得超额利润；另一方面，获得利润后又不向全民的代表者政府支付红利，而是留在企业进行投资，成为企业储蓄。从而既导致了国有企业与非国有企业之间的不公平竞争，又导致了国民收入初次分配的不合理状况。
二、体制性因素影响经济发展方式的路径分析
（一）体制性因素与资源环境压力增大
导致资源环境压力持续增大、经济社会发展与资源环境不相协调问题的体制性根源主要是两条，一是资源和要素价格扭曲，二是社会性规制不到位。
第一，资源价格偏低，容易导致地方和企业发展资源依赖型产业，过多使用稀缺资源，导致生产环节对稀缺资源的粗放使用和较多的污染物排放。而从消费环节看，则会刺激居民对稀缺资源及其产品的不合理消费，如过度消耗水资源、购买和使用大排气量的私人轿车等，既浪费了资源，又污染了环境。同时，国有自然资源的低价格，政府没有对污染企业或消费者不合理消费课以适当的税收，制约了国家财政能力的增长，从而影响了国家对于环境保护的投入。
第二，社会性规制不到位与价格偏低具有类似的效果。价格是解决资源环境问题的市场办法，而规制则是解决资源环境问题的行政办法。通过制定物耗、排放等强制性标准，不仅能够直接减少资源消耗和污染排放，也会为市场机制作用的发挥创造前提。规制不到位，既不利于促使企业、消费者高效合理使用稀缺资源，也会造成对环境和生态的较大压力。
第三，资源要素价格低、环境生态影响规制不到位，会削弱社会对节能减排技术的需求，因而也不利于节能降耗减排的技术创新。比如，如果油价过低，节油技术需求就会降低；如果水资源价格过低，节水技术和设施的投资就是不经济的，大水漫灌就难以避免；等等。
（二）体制性因素与技术进步推力不足
导致技术进步推力不足的体制性原因，除由于资源和要素价格不合理、社会规制性政策不到位等导致的节能降耗减排、创新需求和动力不足之外，还有一个具有综合性的原因，就是由于这两个因素，再加上基本保障和公共服务制度不完善，使得我国产品在一定程度上具有“不完全成本特点”，导致我国企业和产品竞争力在一定程度上虚高，从而减轻了我国企业技术进步的压力和动力，滞缓了我国经济在全球竞争中比较优势的转换和竞争优势的提升。
具体来讲有以下几点：
第一，资源、资本和劳动力价格偏低，使得企业即使采用落后的生产技术和工艺流程，也能获得足够的利润空间。这既抑制了企业对于先进技术的需求，也减弱了对于企业进行技术创新的激励，影响了新技术的供给。
第二，劳动报酬偏低，使得劳动者既没有足够的收入来支持其本身进行知识更新和接受更多的技能培训，也没有足够的收入让其下一代接受更好的教育，直接影响着劳动力的生产和再生产。
第三，政府公共服务投入的不足尤其是对教育和科技投入的不足，直接影响着国家的创新能力和劳动者素质的提高，进而影响着技术的供给和技术的推广应用。
（三）体制性因素与内外经济不协调
所谓内外经济不平衡，主要是指我国贸易顺差的持续大幅度增长和外汇储备规模的不断累积。导致这种情况的原因，既有正常因素，也有非正常因素；既有我国因素，也有其他国家的因素。这里解释的，只是其中由我国国内体制性缺陷所导致的非正常因素。资源价格不合理、社会性规制不到位和社会保障制度不完善，这三个体制性因素共同作用的结果，就是我国产品的不完全成本和竞争力虚高，而正是不完全成本和竞争力虚高，构成内外经济不平衡的一个重要原因。具体影响路径是：
第一，由于资源和要素价格偏低、环境生态补偿不充分、劳动者工资和福利水平偏低、社会保障和公共服务不到位等，使得我国产品呈现不完全成本特征，形成我国产品在国际市场上竞争力的虚高现象。这至少是导致我国贸易顺差持续扩大的部分原因。这个因素由于我国外汇管理体制和汇率形成机制有待完善、人民币汇率偏低而放大。
第二，资源价格、资本价格和劳动力价格偏低，还使我国的生产结构和贸易结构长期锁定在以低附加值产业为主的状态下，从而使中国在全球利益的分配中长期处于不利地位。
第三，国内资源所有者、资本所有者及劳动力所有者的所得偏少，影响了国内购买力的提高，制约了国内需求的扩大。实际上是通过虚高的竞争力，将一部分本来应该由国内要素所有者得到的利益，通过国际贸易转给了外国人。
（四）体制性因素与社会发展滞后
我国经济发展与社会发展不协调的问题，突出表现在两个方面：一是发展不平衡，城乡之间、区域之间、不同阶层居民之间收入差距大；二是基本保障和基本公共服务制度不完善、体系不健全，不仅均等化程度低，而且水平标准也与我国现有发展水平和政府财力不相适应。
第一，资源税费偏低、利益分配不尽合理，不仅直接减少了部分中西部资源富集地区收入水平的增长，也限制了其运用这些资源发展经济的能力，是导致区域差距扩大的一个重要因素。
第二，社会性规制政策不到位，意味着资源富集和原料粗加工地区受污染的群众没有得到应有的补偿，从而减少了这些地区群众的收入。同时，这又相当于受污染地区向使用这些资源及其产品的地区提供了一种隐性补贴，从而增加了后者的实际收入和福利水平，进一步拉大了发展差距。
第三，在市场经济条件下，均等化的基本保障和公共服务，是缩小收入和福利差距的最主要途径，而由于我国这方面的制度和体系不健全，反而进一步拉大了城乡之间、区域之间及不同阶层居民之间的收入和福利差距。如，在现行体制下，经济越发达、收入水平越高的地区居民所享受的保障水平越高，公共服务越好。城乡之间最为典型。农村的保障水平和福利水平总体上远低于城市。农民工本来就是收入水平较低的群体，由于社会保障体制的缺陷，社保关系在农民工流动时难以接续，不得不退保，反而进一步减少了其实际的收入水平。
（五）体制性因素与消费储蓄不协调
储蓄与消费关系失调直接受制于两个因素，一是居民消费倾向降低；二是收入分配体制有问题，企业收入份额增加多，居民收入份额下降多，制约了居民的消费能力。居民消费倾向的下降，主要与社会保障和公共服务制度不健全、保障水平低、居民在消费方面存在后顾之忧等相关，这一点无需赘述。而收入分配不合理、企业比例上升、居民比例下降，则是上述四个体制性因素共同作用的结果。
第一，资源和要素价格偏低、对环境生态影响的补偿不到位，以及劳动者报酬和保障水平偏低等，都会降低企业的成本，相应增加其利润和企业收入，使得经济在不完全成本下运行，这是导致企业储蓄率上升的主要原因。
第二，国有企业享有诸多特权，获得超额利润又不向所有者分红，也增加了国民收入中归属于企业的部分。由于企业收入只用于投资，而不用于消费，因此，直接导致企业储蓄率的上升。
第三，从另一个角度看，上述因素又是导致资源拥有者、环境污染受害者以及劳动者补偿或报酬不足的主要原因。比如，拥有资源的地区，大多是落后地区，资源价格偏低和利益分配上的不合理，直接制约了资源富集地区的脱贫致富。再如，如果环境受害者得到应有的补偿，也可以增加其收入和消费。因此，不完全成本又成为制约居民收入和消费能力增长的重要因素。
第四，基本保障和基本公共服务不足，一方面使得居民在消费方面存在后顾之忧，成为导致居民储蓄倾向上升、消费倾向下降的重要原因；另一方面，也是压低劳动力价格，导致劳动力报酬份额偏低的一个重要因素。因为劳动力报酬中有一部分是要通过政府的作用而形成的，即政府通过税收或收费的方式，为所有劳动者提供均等化的基本保障和公共服务。如果这些方面做到了，不仅劳动者得到的实际报酬会增加，也会提升农民工在劳动力市场上的谈判地位。
■课题总负责人：张玉台 课题执行负责人：刘世锦 本报告执笔：张军扩 侯永志
文章来源：中国经济时报
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